“Alla prova del terrorismo. La legislazione dell’emergenza e il dibattito politico italiano (1978-1982)” di Chiara Zampieri

Dott.ssa Chiara Zampieri, Lei è autrice del libro Alla prova del terrorismo. La legislazione dell’emergenza e il dibattito politico italiano (1978-1982), edito da Carocci: in che modo il rapimento del presidente della DC rappresentò uno spartiacque in termini di reazione della politica e delle istituzioni?
Alla prova del terrorismo. La legislazione dell'emergenza e il dibattito politico italiano (1978-1982), Chiara ZampieriIl rapimento di Aldo Moro ha certamente rappresentato un momento cruciale nella reazione dello Stato italiano al terrorismo. Va considerato che, prima del 1978, nonostante il terrorismo fosse un fenomeno attivo da quasi un decennio, non erano state prese misure legislative specifiche e mirate per contrastarlo. Inoltre, su questo problema, negli anni precedenti fra le forze politiche erano tendenzialmente prevalsi lo scontro e le divergenze. Anche dal punto di vista della risposta “civile”, il terrorismo rosso non aveva ancora innescato le mobilitazioni e la ripulsa che aveva suscitato il terrorismo neofascista. Con il sequestro di Aldo Moro, invece, si posero le basi per una serie di cambiamenti. Sul piano legislativo, nei giorni del sequestro, venne introdotto il «decreto Moro», che introduceva il nuovo reato di sequestro di persona a scopo di terrorismo e di eversione dell’ordine democratico. In questo modo, per la prima volta, il termine «terrorismo» entrò nel Codice penale italiano. Proprio con il decreto del 1978 si inaugurò fra l’altro la risposta “binaria” al fenomeno eversivo, anche se essa sarebbe stata maggiormente articolata negli anni successivi; essa si fondava, da un lato, sull’inasprimento delle pene a carico di chi si fosse macchiato di alcuni reati gravi e, dall’altro, sulla previsione di una riduzione delle pene per chi fosse disponibile a collaborare con la giustizia. Dal punto di vista politico, come è noto, dopo il 16 marzo, le forze politiche presero definitivamente coscienza della minaccia che incombeva sulla democrazia. Il “caso Moro” dunque determinò una volontà politica che, in passato, per lo meno verso il terrorismo di sinistra, per molteplici ragioni, non c’era stata. Il «caso Moro» segnò una svolta anche sul piano operativo (anche se non sul momento), perché, dopo il drammatico fallimento che esso rappresentò sotto il profilo dell’efficienza degli apparati di sicurezza, vennero prese alcune misure che si sarebbero rivelate decisive, come l’istituzione del nuovo nucleo antiterrorismo del generale dalla Chiesa e i successivi provvedimenti volti al potenziamento delle forze dell’ordine. Sul piano civile, dopo il 16 marzo vi fu il primo significativo momento di rottura all’interno dell’“area grigia” che lambiva il terrorismo (di sinistra, per lo più) e che negli anni successivi avrebbe portato a una frattura definitiva fra movimento e terroristi e a una crisi interna alle stesse bande armate. Va rilevato però che, almeno fino alla fine del 1979, la volontà politica di battere il terrorismo non si tradusse in leggi organiche e articolate, in una politica degli apparati efficiente ed efficace, in un dibattito approfondito sulla sua natura. Anzi, per diverso tempo, l’instabilità del quadro politico e gli attriti fra i partiti impedirono di assumere le iniziative che essi stessi avevano già elaborato dal 1977. Queste considerazioni portano dunque a sfumare il giudizio secondo cui il 1978 è stato un vero e proprio spartiacque della risposta al terrorismo, perché, appunto, gli effetti della svolta sarebbero stati pienamente visibili circa due anni dopo.

Quale fu la reazione delle forze politiche al “caso Moro”?
L’azione delle Br, come è noto, indusse i partiti che avevano sostenuto il “governo della non sfiducia”, entrato in crisi nelle settimane precedenti, a votare la fiducia al nuovo governo di Giulio Andreotti, con l’eccezione del Pli. Nonostante le gravi contestazioni portate, anche nel recente passato, dai comunisti alla gestione democristiana del potere e delle politiche di ordine pubblico, l’«attacco al cuore dello Stato» favorì infatti un clima di unità contro il terrorismo, specialmente fra la Dc e il Pci. Quel voto fu quindi presentato come una prima e rilevante risposta politica alla sfida eversiva. La discussione in quelle ore ruotò attorno a quale risposta dare al terrorismo, se cioè una risposta ordinaria – e dunque legittima sotto il profilo costituzionale – o se invece utilizzando tutti i margini che la Carta consentiva di occupare fino a sconfinare oltre. La posizione che prevalse fu quella a favore dell’utilizzo di tutti i mezzi, anche «straordinari», di cui lo Stato poteva disporre, purché rientranti nei limiti della Costituzione. Le esternazioni a favore della pena di morte (come quelle di Ugo La Malfa) o della dichiarazione di “stato di pericolo pubblico”, invocata da alcuni procuratori o dal Msi, non trovarono seguito. D’altro canto, il confronto fra i verbali delle riunioni comuniste e democristiane di quelle ore evidenzia anche alcuni elementi di divergenza fra i partiti di maggioranza. Mentre il Pci, pur sollecitando l’intervento efficace degli apparati, puntava alla mobilitazione della “piazza” (e dei sindacati, in primis) in nome dell’unità delle forze democratiche nella comune lotta contro il terrorismo, al fine di isolarlo, ma anche allo scopo di legittimarsi come partito animatore delle piazze e perciò interlocutore imprescindibile, buona parte della Dc, pur invocando l’unità e il sostegno popolare, sentiva maggiormente il peso e l’urgenza di fare qualcosa sia per gli apparati di ordine e sicurezza pubblica, sia per l’opinione pubblica sgomenta. Un altro tema di discussione e di frattura di quelle settimane fu poi il nulla di fatto delle indagini; l’inefficacia degli apparati di sicurezza innescò un dibattito che, nonostante il clima collaborativo instauratosi fra le forze politiche della maggioranza, specialmente negli ultimi giorni del sequestro assunse anche toni molto aspri. Le forze di sinistra, a un certo punto, accusarono i partiti di centro di aver procrastinato l’approvazione della legge di riforma della polizia e di aver boicottato la messa in funzione dei nuovi servizi di sicurezza per motivi di opportunità. La Dc – come il Psdi e il Pri –, invece, non solo rispedì al mittente le accuse affermando che erano proprio le forze di sinistra ad aver “disarmato” polizia e servizi segreti con le loro campagne per le riforme degli anni addietro, ma accusò pure i comunisti di presunte compiacenze e indulgenze che vi sarebbero state nelle file del Pci verso l’estremismo politico e il terrorismo vero e proprio.

Quale incidenza ebbe questo fenomeno di criminalità politica su una fase tanto magmatica a livello nazionale e internazionale?
Dal punto di vista politico, sul momento, come ho detto, «il caso Moro» rafforzò l’unità nazionale e dunque la collaborazione fra Pci e Dc. Tuttavia, con la scomparsa dello statista che era riuscito a mantenere unito lo scudocrociato nel sostegno alla solidarietà nazionale (e con la “seconda” guerra fredda innescata alla fine degli anni Settanta), vennero presto meno le condizioni per il dialogo fra democristiani e comunisti, mentre divenne sempre più percorribile il riavvicinamento fra il Psi e la Dc. In ogni caso, al di là dei cambiamenti del quadro politico, di fronte alla minaccia eversiva, che venne percepita come una vera e propria emergenza, i partiti conversero nel voto favorevole alla legislazione e nell’adozione di alcuni strumenti operativi; e questo è un dato certamente molto significativo specialmente per il periodo successivo alla fine della solidarietà nazionale, perché le forze politiche, pur estremamente divise, mantennero un comune atteggiamento di condanna del terrorismo, riuscendo ad approvare in modo unitario alcuni provvedimenti. La mediazione dei partiti dell’“arco costituzionale” rappresentativi della maggioranza dei cittadini assicurò inoltre anche l’indiretto supporto della società civile, che fra l’altro, in occasione dei funerali di alcune vittime del terrorismo e in occasione dei referendum sulle leggi, divenne attivo e tangibile. D’altro canto, è altrettanto vero che, per tutto il quinquennio analizzato nel volume, i momenti di divergenza e di scontro aspro causati dalla risposta al terrorismo (tanto nei suoi aspetti tecnico-giuridici quanto in quelli politici) furono di gran lunga più frequenti dei momenti di accordo; così come il terrorismo in sé – l’analisi del fenomeno, delle sue matrici culturali e ideologiche, dei suoi collegamenti internazionali, del consenso che lo lambiva – rimase un fattore altamente divisivo fra le forze politiche (di centro e di sinistra, ma anche all’interno della sinistra stessa), durante e, ovviamente, soprattutto dopo i governi Andreotti. Per quanto riguarda gli effetti di altra natura che il terrorismo ebbe in Italia, tra gli altri, va ricordato che esso rallentò notevolmente i processi di riforma in atto soprattutto nel diritto penale e negli apparati di sicurezza. Appare evidente come le leggi “dell’emergenza” (a partire dal 1974) e quelle “antiterrorismo” (a partire dal 1978), approvate proprio per far fronte all’escalation della violenza politica e del terrorismo, configurarono un’inversione di tendenza rispetto alla svolta liberale dei primi anni Settanta e frenarono il processo riformatore (la “defascistizzazione”) dei codici (in particolare del Codice di procedura penale) : da un lato, perché aumentarono il tasso di repressività; dall’altro, perché ripristinarono alcuni istituti da poco soppressi; infine, perché alcune norme produssero effettivamente dei guasti nel sistema penale.

Quale iter caratterizzò l’approvazione della legge sui “pentiti”?
La legislazione premiale, in Italia come all’estero, è comunemente ritenuta lo strumento decisivo della risposta al terrorismo italiano. Come si è detto, quando il legislatore decise di adottare la strategia binaria “del bastone e della carota” per la prima volta (con il «decreto Moro»), fu particolarmente prudente, prevedendo alcuni sgravi di pena solamente per i correi nel sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione. Nel corso del 1978 e del 1979, tuttavia, i magistrati impegnati nelle inchieste di terrorismo e, prima ancora, il generale Carlo Alberto dalla Chiesa, intuirono che, a seguito di alcuni segnali di frattura, si era di fronte al momento forse più opportuno per insinuare ulteriori divisioni nei gruppi terroristici, offrendo una via d’uscita a coloro che volevano dissociarsene. La crisi politica e ideologica filtrava attraverso i comunicati delle stesse bande terroristiche. Si capì in sostanza che era il momento di agire; il governo quindi si impegnò a introdurre i mezzi suggeriti dagli addetti ai lavori con il decreto del 1979, la cosiddetta «legge Cossiga». Dopo che questa cominciò a dare i frutti sperati, ulteriori misure furono sollecitate e, in qualche caso, duramente reclamate, in primo luogo dai magistrati impegnati nelle inchieste di terrorismo, specialmente a seguito delle rappresaglie dei terroristi contro chi aveva collaborato con la giustizia – oltre all’episodio di William Vaccher e di altri, fu soprattutto l’omicidio di Roberto Peci, dopo quasi due mesi di prigionia, a destare l’eco più rilevante nel dibattito pubblico. Anzitutto, quindi, si può dire che, sulla più o meno convinta adesione delle forze politiche alla necessità di articolare meglio la politica premiale, i magistrati esercitarono un ruolo determinante, per non dire decisivo. In secondo luogo, se si guarda al dibattito pubblico e parlamentare che accompagnò la travagliata discussione sulla legge poi approvata nel 1982, appare altrettanto evidente che, nell’adottare la politica premiale, abbiano prevalso per lungo tempo considerazioni di carattere utilitaristico su quelle di natura etica e politica volte al perdono e alla risocializzazione dei terroristi. Anche se certamente alcuni partiti posero come essenziale la necessità di creare una via d’uscita ai giovani che avevano imbracciato le armi e che volevano dissociarsi, di fatto la legge sui «pentiti» fu dettata più da motivi strategici e di efficacia. Come poi la storia ha dimostrato, in effetti, la legislazione premiale, pur con tutte le distorsioni che essa creò, non solo si rivelò determinante nella sconfitta del terrorismo, ma consentì anche di contenere la lotta all’eversione entro i confini della legalità e di raggiungere i risultati sperati. L’aspetto forse più critico e complesso connesso al diritto premiale, in verità, non riguarda tanto il piano tecnico-giuridico (sul quale peraltro c’è una vasta letteratura specializzata), quanto la dimensione morale e politica del problema, che è stata solo in parte indagata. In particolare, non vi è stato alcun coinvolgimento delle vittime e dei loro familiari nell’articolazione di una politica, fondamentalmente di clemenza, nei confronti degli attentatori alla propria vita o degli assassini dei propri cari, che naturalmente urtava – e urta – il senso comune della giustizia.

Quale bilancio storiografico si può dunque trarre dell’impatto che la lotta al terrorismo ebbe sulla tenuta della democrazia italiana?
Dal volume mi pare emerga come – a dispetto di un’accusa largamente circolante all’epoca e ampiamente condivisa ancora oggi nel dibattito pubblico –, nel caso italiano, la lotta al terrorismo abbia in qualche modo consolidato il profilo democratico del paese. Specialmente per il fatto che, da parte dei governi e delle forze politiche, c’è stata una precisa scelta – più volte ribadita, confermata e rivendicata – di non adottare leggi eccezionali e di guerra, come invece era accaduto in altri paesi europei. La ricerca ha rivelato come dietro a questa linea, da un lato, vi fosse certamente il timore che soluzioni di questo tipo avrebbero avvalorato la lettura di quella “guerra civile” evocata e auspicata allora dai terroristi; dall’altro, che vi fosse soprattutto una scelta politica, prima ancora che giuridica, “a monte”, a prescindere da qualsiasi valutazione strategica dettata dal contesto, che mostra come, fra tutte le principali forze politiche italiane (e dunque fra i cittadini da esse rappresentati), il rispetto dei valori fondanti della democrazia fosse un valore ormai acquisito e radicato. D’altro canto, la lotta al terrorismo pose alle forze politiche italiane un doppio problema che riguardava l’accettabilità di queste misure per l’opinione pubblica. Da una parte, occorreva che le misure fossero accettabili in quanto non troppo rigide, specialmente per l’opinione pubblica più garantista; occorreva però allo stesso tempo che le misure non fossero troppo blande, specialmente agli occhi della gran parte dei cittadini, che – come i referendum, i sondaggi e l’orientamento generale restituito dalle relazioni prefettizie di allora mostravano –, non erano preoccupati tanto per la stretta sui diritti, bensì per gli attentati e, dunque, reclamavano il “pugno di ferro”. Da un lato, quindi, le forze politiche evitarono di assumere contromisure di guerra e di dubbia costituzionalità non solo per una autentica fede democratica ma anche per il timore che lo Stato venisse accusato di autoritarismo da una propaganda estremista che, seppur minoritaria, aveva una certa presa sull’opinione pubblica. Dall’altro lato, le forze politiche si posero – e per la verità in modo ancora più cogente – il problema per certi versi opposto, ossia quello di non dare l’impressione, agli occhi dei cittadini, che lo Stato democratico fosse imbelle e incapace di reagire alla sfida dei terrorismi. E dunque appare ancora più significativo il ruolo svolto dai partiti – specialmente la Dc, ma come pure dagli altri partiti minori e dalle sinistre – nel moderare queste tendenze favorevoli al “pugno di ferro” e incanalarle entro un profilo di legittimità. Alla fine, l’esigenza di dare risposte democratiche e al contempo efficaci e di rigore, riuscì a determinare un indirizzo che, complessivamente si rivelò non solo di equilibrio, ma anche efficace e legittimo sotto il profilo costituzionale.

Chiara Zampieri è assegnista di ricerca in Storia contemporanea all’Università degli Studi di Napoli Federico II. Ha svolto attività di ricerca presso l’Istituto Storico Italo-Germanico/FBK di Trento, l’Università degli Studi Roma Tre e l’Università degli Studi di Padova. Le sue ricerche si concentrano sulla storia delle culture politiche dell’Italia repubblicana, sulle politiche antiterrorismo degli anni Settanta, sull’ambiente e sulla finanza pubblica. Tra le pubblicazioni: Esser donne e comuniste. Storia delle donne del Pci di Padova (1921-1991), il Prato, Padova, 2022; Edizione Nazionale delle Opere di Aldo Moro, Sezione I, Scritti e Discorsi, Vol. 4, Il ritorno al centro-sinistra e la “solidarietà nazionale” giugno 1973-maggio 1978, a cura di G. Formigoni, A. Giovagnoli, Edizione e nota storico-critica di Chiara Zampieri, Università di Bologna, 2021; Socialisti e terroristi 1978-1982. La lotta armata e il Psi: indagini e testimoni, L’Ornitorinco, Milano, 2013.

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