Come è noto, le origini delle relazioni tra Stati Uniti ed Arabia Saudita possono essere fatte risalire agli anni della seconda guerra mondiale. Nel febbraio del 1943 Roosevelt approvava l’estensione del Land Lease Act (la legge “Affitti e Prestiti”) al regime di Riyad, con la motivazione che la sicurezza saudita era «vitale per la difesa degli Stati Uniti». Due anni dopo, nel febbraio del 1945, il presidente statunitense, di ritorno dalla conferenza di Yalta, incontrava a bordo dell’incrociatore USS Quincy, ancorata nel Gran Lago Amaro, in mezzo al canale di Suez, il fondatore del moderno stato saudita, Ibn Saud, ponendo le basi di una partnership destinata a costituire un fattore determinante sia nella politica estera dei due paesi che della geopolitica mediorientale. Da allora, la storia dei rapporti tra i due paesi è stata scandita da una serie di fasi chiaramente individuabili. La prima, quasi esclusivamente incentrata sulla questione delle concessioni petrolifere, copre il periodo compreso tra la nascita dell’Arabia Saudita (1932) e la fine degli anni Quaranta. La seconda, in cui la relazione comincia a nutrirsi anche di questioni politiche e di sicurezza, coincide in larga parte con gli anni Cinquanta e con l’estensione del confronto bipolare all’area del Medio Oriente. La terza abbraccia il periodo compreso tra l’inizio degli anni Sessanta e il principio del decennio successivo, e fu caratterizzata da un triennio di grandi tensioni, corrispondente in larga parte all’amministrazione Kennedy, e dal successivo rilancio e consolidamento dei rapporti. La quarta fase occupa gli anni che intercorrono dai primi anni Settanta fino alla fine della guerra fredda, quando la relazione assunse il carattere di una vera e propria special relationship e i sauditi divennero uno dei ‘pilastri’ della politica di sicurezza americana nel Golfo. L’ultima fase è quella relativa al sistema post-bipolare, quando l’alleanza è stata rimodulata per rispondere ai cambiamenti strutturali che hanno investito tanto il sistema internazionale quanto gli assetti mediorientali, ed ha assunto caratteri particolarmente problematici a partire dal 2001, in seguito agli avvenimenti legati alla war on terror, alle primavere arabe e ai conflitti che ne sono seguiti e alla riconfigurazione dell’impegno statunitense nella regione sotto le ultime amministrazioni americane. Come noto, l’asse tra Washington e Riyad, che si era fortemente incrinato durante la presidenza Obama anche a causa delle aperture all’Iran, appare oggi definitivamente rinsaldato e rilanciato con Trump alla Casa Bianca.Quando e in che modo il regime saudita divenne uno dei ‘pilastri’ della politica di ‘sicurezza per delega’ degli Stati Uniti nel Golfo Persico?
Questo passaggio decisivo può essere collocato nella prima metà degli Settanta, in conseguenza dei profondi mutamenti geopolitici e geo-economici che investirono l’area del Golfo Persico. Tra la fine degli anni Sessanta e l’inizio del decennio successivo, infatti, il quadro strategico regionale conobbe una radicale trasformazione, in conseguenza di processi quali il ritiro britannico da East of Suez, la nascita di nuovi stati indipendenti, la competizione tra Iran, Iraq ed Arabia Saudita per l’egemonia regionale e la rivoluzione dei prezzi petroliferi. La trasformazione dell’ambiente di sicurezza regionale avrebbe potuto creare, in teoria, le condizioni per un ampliamento e un rafforzamento della presenza degli Stati Uniti nel Golfo Persico, il cui ruolo era stato fino a quel momento limitato a quello di offshore balancer. Ma gli americani, per una serie di motivazioni legate sia al contesto regionale che alle priorità della propria politica estera (guerra in Vietnam e riavvicinamento con la Cina), non apparivano in grado di colmare il ‘vuoto’ lasciato dai britannici. Pertanto, in coerenza con l’impostazione enunciata nella dottrina Nixon del 1969, la politica statunitense nel Golfo Persico prese la forma di twin pillars strategy, cioè un assetto di sicurezza che affidava a due ‘procuratori’ locali, Iran ed Arabia Saudita, il mantenimento della stabilità interna dell’area e il contenimento dell’Unione Sovietica.
Il principio rimaneva lo stesso dei decenni precedenti, ma con nuovi interlocutori e nuove modalità. Nuovi interlocutori, perché il referente degli Stati Uniti non era più soltanto una potenza esterna al Golfo, come la Gran Bretagna, ma due potenze regionali che, dalla fine della seconda guerra mondiale, pur seguendo percorsi interni profondamente divergenti e avendo spesso manifestato obiettivi regionali in contrasto tra di loro, avevano costruito una solida partnership di sicurezza con Washington. Nuove modalità, perché la twin pillars strategy si fondava su un circuito ‘armi-petrolio’, nel quale ciascuna parte del triangolo otteneva il raggiungimento dei propri interessi. Gli Stati Uniti vedevano aprirsi nuovi mercati per le proprie esportazioni militari ed ottenevano l’accesso privilegiato al greggio iraniano e saudita. Teheran e Riyad, dal canto loro, si garantivano il sostegno americano per il consolidamento dei propri assetti interni e il perseguimento dei propri obiettivi regionali. L’aumento dei prezzi petroliferi avrebbe infine consentito ai due paesi di finanziare la loro espansione militare. Le cifre non lasciavano spazio a dubbi sul ‘salto di qualità’ avvenuto nei rapporti tra Washington e le due monarchie del Golfo. Tra il 1970 e il 1972, i trasferimenti di armi dagli Stati Uniti all’Iran passarono da circa 103 milioni di dollari a più di 550 milioni; quelli all’Arabia Saudita, da 15 milioni a 312 milioni.
Occorre però fare due precisazioni. La prima, i due paesi del Golfo non ricoprivano un ruolo equivalente all’interno della nuova strategia di sicurezza regionale degli Stati Uniti. Mentre l’Iran appariva senza dubbio alcuno il ‘pilastro’ vitale e fondamentale per il mantenimento degli assetti pro-occidentali della regione, il ruolo saudita non sembrava andare oltre quello di un semplice junior partner. Nelle valutazioni dell’amministrazione Nixon, infatti, Riyad non veniva considerato ancora un paese completamente affidabile. La seconda, la guerra di Ottobre del 1973 parve compromettere in modo irreparabile i rapporti con l’Arabia Saudita. Come è noto, infatti, il quarto conflitto arabo-israeliano mise Riyad di fronte alla divaricazione netta tra le due polarità della sua politica estera (relazione con gli Stati Uniti e ruolo nel mondo arabo-islamico) e la scelta operata alla fine fu quella di segnare le distanze da Washington, annunciando l’embargo completo della vendita del loro petrolio verso gli Stati Uniti.
Ma né i dubbi statunitensi sull’affidabilità dei sauditi né le tensioni sulla questione petrolifera compromisero la sostanziale stabilità del rapporto, che riprese presto a viaggiare sui consueti binari. E non è un caso che nel giugno del 1974, Stati Uniti ed Arabia Saudita stipulassero un accordo ad ampio raggio, che prevedeva un’espansione della collaborazione economica e militare. Sulla scia di questa intesa, nel gennaio successivo veniva concluso un contratto del valore di 750 milioni di dollari per la vendita di 60 jet da combattimento ai sauditi. Complessivamente, nel solo anno fiscale 1975, l’Arabia Saudita acquistò forniture militari sul mercato americano per un valore vicino ai 2 miliardi di dollari.
Cosa rappresentava, dal punto di vista saudita, il rapporto con Washington?
La questione fondamentale da considerare è la costante ricerca di sicurezza che ha sempre rappresentato il tratto distintivo della politica estera dell’Arabia Saudita. Sicurezza del paese innanzitutto, che conserva circa un quarto delle risorse petrolifere mondiale ed è immerso in un contesto geopolitico caratterizzato dalla presenza di due altre potenze regionali (Iran ed Iraq) militarmente più forti e caratterizzate, a fasi alterne, da una forte spinta egemonica nel Golfo Persico. Ma anche sicurezza del regime, in considerazione del particolare e complesso processo di state-making che nel 1932 dette vita al moderno regno saudita e dei forti caratteri ideologici ed identitari della politica regionale nel Golfo Persico. Nata come costruzione statale debole e precaria, l’Arabia Saudita ha tradizionalmente sovrapposto sicurezza esterna del paese e stabilità interna del regime come motivazioni fondamentali delle proprie scelte di politica estera. Religione e petrolio rappresentarono i due pilastri del processo di consolidamento statale dell’Arabia Saudita garantendo la stabilità del regime. Ma si trattò di scelte che influirono profondamente anche sulla politica estera del Regno, tradizionalmente caratterizzata da alcune costanti spesso in contrapposizione tra di loro: la security partnership con gli Stati Uniti, fondamentale per la sopravvivenza di un paese militarmente debole e circondato da vicini più forti; il ruolo di potenza islamica a livello mondiale; l’opposizione ad ogni tentativo egemonico in Medio Oriente; la rivendicazione di un ruolo guida negli equilibri del Golfo Persico e della penisola arabica. La ricerca di protezione in un ambiente regionale considerato ostile ha dunque alimentato e plasmato la nascita e l’evoluzione della security partnership tra Washington e Riyad. Dal punto di vista saudita, gli Stati Uniti rappresentavano l’unica potenza esterna al Medio Oriente capace di garantire la sicurezza del paese da pressioni ed interferenze esterne, di impedire l’ascesa sul piano regionale di regimi radicali in grado di mettere a repentaglio la stabilità del regime e di ottenere da Israele quelle concessioni che avrebbero spianato la strada ad una soluzione del conflitto accettabile dall’intero mondo arabo.
Quale funzione svolgeva invece, dal punto di vista americano, la protezione dell’Arabia Saudita?
Dal punto di vista americano, la protezione dell’Arabia Saudita appariva un obiettivo vitale per garantire il perseguimento di due fondamentali obiettivi strategici degli Stati Uniti in Medio Oriente: oil e containment. La stabilità del regime saudita avrebbe infatti consentito a Washington di ottenere l’accesso regolare e costante al petrolio del Golfo ad un prezzo sostenibile e di evitare avanzamenti dell’Unione Sovietica in un’area chiave per posizione strategica e risorse energetiche. La sicurezza saudita ha sempre rappresentato un tema costante e ricorrente nelle parole di tutti i presidenti americani del secondo dopoguerra. «L’aggressione o la minaccia di aggressione contro l’Arabia Saudita rappresenterebbe una questione di preoccupazione immediata per gli Stati Uniti», dichiarò Truman a Ibn Saud nell’ottobre del 1950. Concetto poi replicato, con sfumature diverse nei toni ma non nella sostanza, da tutti i presidenti americani del dopoguerra. Il circuito ‘armi-petrolio’ ha sempre rappresentato il motore fondamentale dei rapporti tra Stati Uniti ed Arabia Saudita. L’accesso regolare degli americani al petrolio saudita, la moderazione garantita dai sauditi sul livello dei prezzi modulando il livello della produzione, la disponibilità di Riyad ad acquistare armamenti sofisticati dagli Stati Uniti e ad accogliere personale statunitense in grado di realizzare le infrastrutture e trasmettere le capacità operative al fine di far funzionare tali sistemi difensivi, costituirono gli ingranaggi fondamentali della relazione bilaterale strutturata nel periodo della guerra fredda. Ma il nesso oil for security consente di cogliere solo un aspetto di questo rapporto così profondo ed articolato. L’asse tra Washington e Riyad si è infatti tradizionalmente saldato anche su altri interessi strategici condivisi. In primo luogo, il contrasto dell’Unione Sovietica, sia sul piano regionale, nei confronti delle pressioni di Mosca volte ad ottenere spazi di penetrazione ed influenza nel Medio Oriente e nel Golfo Persico, sia sul piano globale, con il sostegno ed il finanziamento delle operazioni insurrezionali anti-comuniste in diversi scenari geopolitici. E si trattava di un ruolo particolarmente funzionale anche alle esigenze interne di Riyad, perché la lotta al comunismo ‘ateo’ poteva essere condotta anche in nome dei principi religiosi posti alla base dell’identità saudita. In secondo luogo, il contenimento di ogni spinta egemonica sul piano regionale, che avrebbe al tempo stesso messo a repentaglio la sicurezza saudita e gli interessi americani in Medio Oriente. Pur nelle differenti situazioni e nelle diverse fasi storiche, il contrasto all’Egitto, all’Iran e all’Iraq ha tradizionalmente costituito uno dei collanti della relazione tra Washington e Riyad. E, infine, la questione arabo-israeliana, con la comune volontà di chiudere il conflitto aperto nel Vicino Oriente attraverso una soluzione che avrebbe consentito agli americani di veder garantita la sicurezza di Israele e ai sauditi di veder confermato il proprio ruolo centrale all’interno del mondo arabo-islamico.
Quali contraddizioni minavano il rapporto tra i due Stati?
Il percorso delle relazioni tra Stati Uniti ed Arabia Saudita è sempre stato tradizionalmente contrassegnato da una spiccata convergenza di interessi e complementarietà di obiettivi, uniti però ad un altrettanto forte presenza di limiti strutturali e contraddizioni interne al rapporto, particolarmente evidenti a partire dalla fine degli anni Settanta. Per richiamare il titolo del libro, i termini «complicata» e «complementare» restituiscono un quadro fedele della storia delle relazioni tra Stati Uniti ed Arabia Saudita.
Una serie di divergenze hanno sempre marcato l’evoluzione della relazione bilaterale, dalle più evidenti, come la questione palestinese e più recentemente il problema del terrorismo, a quelle meno visibili ma altrettanto insidiose, come i dubbi americani sull’affidabilità saudita come partner di sicurezza nel Golfo Persico o le divisioni interne al regime di Riyad in merito all’allineamento con gli Stati Uniti.
Per i sauditi, il problema di fondo risiedeva nel rischio di apparire, agli occhi del mondo arabo, una ‘pedina’ manovrata dagli Stati Uniti, con i pericoli che questo avrebbe comportato sia per la leadership di Riyad nel mondo arabo-islamico sunnita sia per la sicurezza del regime di fronte alle offensive ‘ideologiche’ lanciate alternativamente contro la monarchia con l’obiettivo di destabilizzare politicamente il regime, prima dall’Egitto di Nasser, e successivamente dall’Iraq baathista e dall’Iran khomeinista. Oltre a questo, uno sbilanciamento troppo evidente a favore della potenza guida del mondo occidentale avrebbe rischiato di incrinare in modo irreparabile le basi interne del regime, fondato su un’interpretazione rigorosa e radicale dell’Islam come collante identitario di una nazione costruita attraverso le conquiste militari. Infine, il rapporto privilegiato esistente tra Stati Uniti ed Israele, e le conseguenti scelte americane nell’ambito del processo di pace, rappresentavano un grave rischio di delegittimazione per la monarchia saudita, sia sul piano interno che regionale. Per tali motivi, la scelta costante di Riyad è sempre stata quella di mantenere la relazione speciale con gli americani sullo ‘sfondo’ della propria politica estera, evitando che assumesse un carattere ‘pubblico’ e una cornice istituzionalizzata.
Per gli americani, invece, si trattava invece soprattutto delle difficoltà di far convivere il sostegno ai sauditi con la relazione privilegiata esistente con Israele, plasmatasi compiutamente nel corso delle amministrazioni Kennedy e Johnson, e di superare le resistenze dei forti settori filo-israeliani tradizionalmente attivi nel Congresso per ottenere l’avallo alle scelte filo-saudite compiute dalle varie amministrazioni. Un dilemma di fondo che si è costantemente accompagnato ad un’altra ambiguità che ha caratterizzato l’atteggiamento americano verso l’Arabia Saudita, considerata a fasi alterne come una «costruzione fragile e artificiale», e a tratti addirittura «una monarchia traballante sull’orlo del collasso» (valutazioni tipiche nel periodo dell’amministrazione Kennedy), ma valutata anche come un paese in grado di rappresentare un alleato cardine e di ricoprire un ruolo cruciale nel sistema di sicurezza pro-americano in Medio Oriente e nel Golfo. Tale ambiguità di fondo spiega la costante oscillazione dell’atteggiamento americano verso l’Arabia Saudita, considerata spesso un semplice ‘cliente’ della politica di sicurezza regionale degli Stati Uniti, e in altre circostanze un vero e proprio ‘alleato’ in grado di giocare un ruolo attivo e propositivo nell’area, sempre in linea con gli interessi americani.
Quale bilancio storico si può dare delle relazioni tra Stati Uniti ed Arabia Saudita negli anni dell’amministrazione Carter e del primo mandato di Ronald Reagan alla Casa Bianca?
Il volume copre un periodo denso di cambiamenti non solo per il sistema internazionale, con il passaggio dalla distensione alla seconda guerra fredda, e per la politica estera americana, con l’avvicendarsi alla Casa Bianca di due figure così diverse, ma anche per la storia dell’Arabia Saudita e per il quadro geopolitico del Golfo Persico.
Per quanto riguarda l’Arabia Saudita, dopo l’assassinio di re Feisal nel marzo del 1975, infatti, il suo successore Khalid aveva delegato al fratellastro Fahd, principe ereditario e vice-primo ministro, gran parte della gestione degli affari correnti, soprattutto in tema di rapporti internazionali. Almeno due elementi sembravano distanziare il nuovo responsabile della politica estera saudita rispetto al monarca deceduto. In primo luogo, un più deciso e convinto allineamento agli Stati Uniti. Se Feisal era stato un abile negoziatore, sempre attento ad ottenere contropartite in cambio delle aperture concesse agli americani, Fahd appariva invece meno propenso a legare lo sviluppo del rapporto tra Washington e Riyad all’ottenimento di specifiche condizioni legate agli interessi sauditi. In secondo luogo, una diversa visione del ‘problema’ Israele. Feisal era stato in qualche modo ossessionato dalla minaccia rappresentata da Israele. Nella sua lettura, sionismo e comunismo potevano essere in qualche modo assimilati per i rischi che comportavano per la sicurezza del Medio Oriente e del mondo arabo. Fahd sembrava invece guidato da un approccio più pragmatico, caratterizzato dalla volontà di ridurre le tensioni generate dal conflitto arabo-israeliano e di riorientare la politica estera saudita verso il contenimento delle reali minacce alla stabilità del paese, a partire dall’Iraq baathista.
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Per quanto riguarda il Medio Oriente nel suo complesso, la regione fu investita da una serie di mutamenti strutturali che proiettarono le loro conseguenze anche sulla relazione tra Stati Uniti ed Arabia Saudita. L’avvento dell’Iran khomeinista, il trattato di pace ‘separato’ tra Egitto ed Israele, la crisi degli ostaggi a Teheran, l’occupazione della Moschea in Arabia Saudita, l’invasione sovietica dell’Afghanistan, lo scoppio della guerra nel Golfo tra Iran ed Iraq, l’operazione “Pace in Galilea” di Israele in Libano, disegnavano un quadro regionale in rapida e drammatica trasformazione.
In questo contesto, il rapporto privilegiato esistente tra Washington e Riyad conobbe una doppia, parallela, evoluzione. Da un lato, esso si dimostrò in grado di adattarsi e di sopravvivere a questa catena ravvicinata di shock geopolitici, confermando la fondamentale convergenza di interessi che aveva plasmato e alimentato la security partnership negli anni precedenti. Dall’altro lato, tuttavia, le contraddizioni e i limiti strutturali di questa relazione emersero con evidenza di fronte alle crisi ravvicinate del sistema regionale, rivelando la fragilità insita nel rapporto bilaterale e ponendo le basi di molti dei contrasti che avrebbero incrinato l’asse tra Washington e Riyad negli anni successivi, ed in particolare dopo la fine della guerra fredda. Anche perché, negli stessi anni successivi al 1979, la monarchia saudita, al fine di contrastare l’influenza iraniana, sostenere ‘ideologicamente’ la lotta contro il comunismo su scala mondiale e rafforzare la legittimità domestica del regime, intraprese quel corso di radicalizzazione delle sue credenziali religiose che avrebbe posto le basi di molte questioni al centro dell’agenda mediorientale ed internazionale degli anni successivi. Fu pertanto nei primi anni Ottanta che si posero le basi di alcuni dei contrasti che avrebbero inasprito i rapporti tra i due paesi nella seconda metà del decennio. La scelta americana di fornire materiale bellico all’Iran e la decisione saudita di rivolgersi alla Cina popolare per l’acquisto di armamenti, avrebbero contribuito a scavare un solco tra Washington e Riyad. Ma si trattava di questioni che nascevano, in larga parte, dai limiti della cooperazione tra americani e sauditi e dall’impossibilità di sciogliere i nodi di fondo della relazione bilaterale.
Paolo Wulzer è professore associato di Storia delle Relazioni Internazionali presso il Dipartimento di Scienze Umane e Sociali dell’Università degli Studi di Napoli “L’Orientale”. Ha pubblicato volumi, saggi ed articoli sulla politica estera italiana nel Mediterraneo, le relazioni tra Stati Uniti e Medio Oriente dalla guerra fredda al sistema post-bipolare e il ruolo dell’Unione Europea come attore politico e di sicurezza internazionale.
