Trasparenza. Sociologia del diritto d’accesso, Daniel Pommier VincelliProf. Daniel Pommier Vincelli, Lei è autore del libro Trasparenza. Sociologia del diritto d’accesso edito da Mondadori Università: innanzitutto, cosa si intende col termine trasparenza?
È una domanda a cui non è semplice rispondere. Tutti conosciamo la trasparenza, ne parliamo, la invochiamo, ne lamentiamo la scarsezza oppure l’eccesso quando, nella vita quotidiana, pensiamo che troppe informazioni su noi stessi siano accessibili ad altri. La trasparenza è un termine così vicino alla sensibilità delle società contemporanee che diventa difficile definirlo. La trasparenza è un valore, una norma sociale e giuridica, una politica pubblica. Nel mio volume tra le “tante” trasparenze ho scelto la prospettiva della trasparenza istituzionale, che riguarda i centri di potere politico e amministrativo nelle relazioni con i cittadini, intesi sia come individui sia come gruppi espressione della cosiddetta società civile. Il mio volume vuole essere il racconto di come il potere sia diventato (e se lo sia diventato davvero) sempre più accessibile e conoscibile a chi si trova al fuori di esso. Tra le tante definizioni possibili ho trovato particolarmente efficace quella di Burkhardt e Leslie Holzner, due sociologi dell’università di Pittsburgh secondo i quali: “la trasparenza è un valore sociale per un accesso aperto, pubblico – anche individuale – alle informazioni detenute e rivelate dai centri di potere cioè: governi e amministrazioni, aziende, professioni, o altre agenzie influenti come le organizzazioni della società civile, fondazioni, enti regolatori, anche internazionali, sopranazionali o globali come la Nazioni Unite, l’Unione Europea, l’OCSE”. Il valore sociale si traduce in un quadro normativo internazionale e nazionale. Il principale campo di azione di questo processo valoriale e normativo è la pubblica amministrazione, cioè l’emanazione diretta del potere nella gestione delle politiche pubbliche e delle relazioni tra governanti e governati.

Quale rilevanza ha assunto il tema della trasparenza istituzionale nel discorso pubblico a livello globale?
Una rilevanza enorme, storicamente individuata. Dal crollo del socialismo reale in poi e in coincidenza con la diffusione della democratizzazione negli anni Novanta, si è visto crescere un interesse globale per i temi e le politiche della trasparenza. Se prima le normative erano soprattutto appannaggio dei paesi anglosassoni e del Nord Europa, dove è consolidata da secoli una tradizione di controllo del potere da parte dell’opinione pubblica, con l’alba del nuovo secolo questa sensibilità si è declinata in contesti molto diversi. Dagli anni Duemila sono state approvate in quasi tutti i Paesi del mondo con un sistema democratico (o presunto tale) leggi che permettono l’accesso del pubblico alle informazioni e alle azioni dei governi e delle amministrazioni. In molti contesti, penso all’India, questo accesso è “vero” e si traduce in un forte attivismo della società civile. In altri è più di facciata e non realmente attuato. Dagli anni Dieci del Duemila il discorso della trasparenza incrocia quello dell’innovazione tecnologica e del digitale. Il contributo del presidente Obama, il cui primo atto ufficiale è stata una direttiva sulla trasparenza, è stato fondamentale. La creazione dell’Open Government Partnership nel 2011 ha dato vita a una cittadinanza globale e un quadro istituzionale di riferimento per le politiche del governo aperto, dell’innovazione e della trasparenza.

In che modo la sociologia classica ha inteso la dicotomia trasparenza/segreto attorno al ruolo della politica e della moderna burocrazia amministrativa?
È stato un tema importante che ha intersecato il lavoro di tanti sociologi, considerati tra le figure di riferimento del sapere sociologico. La dicotomia sociologica tra trasparenza/pubblicità e il loro opposto segreto/opacità nasce soprattutto in relazione allo sviluppo della pubblica amministrazione, cioè della burocrazia che la gestisce, come attore collettivo della modernità. Nel 1843 è il giovane Karl Marx, nella sua critica ai lineamenti di diritto pubblico di Hegel, a intuire come la burocrazia tenda a diventare da strumento del potere a potere in sé. È lo fa utilizzando il codice comportamentale del segreto, dell’opacità, della mancanza di trasparenza. Il segreto assume una dimensione misterica, diventa lo spazio sacro dell’edificio burocratico. Ma la burocrazia, per Marx, è solo una gretta amministrazione del potere e il segreto nasconde non un mistero sacro, ma il suo opposto: il più gretto materialismo. Questa straordinaria intuizione viene sistematizzata da Weber quasi un secolo più tardi nella sua analisi sulla burocrazia come elemento centrale dello stato moderno. Weber correla l’uso del segreto, la capacità tecnica della burocrazia e le relazioni con il detentore di potere in un unico campo di analisi sociologica. La burocrazia ha delle capacità e delle informazioni tecniche che tiene per sé, attraverso la difesa del segreto d’ufficio, ponendosi dialetticamente nei confronti del detentore di potere. Ma Weber non traccia solo la dinamica dell’opacità ma anche quella della trasparenza; che si produce attraverso un Parlamento istruito, tecnicamente preparato, con la capacità di esercitare quel “diritto di inchiesta”, di accesso al potere amministrativo, che nel mondo di Weber era consentito solo in alcuni Paesi come l’Inghilterra. Ed è proprio Marx, in una suggestiva circolarità del pensiero, a tornare sulla capacità del Parlamento inglese di accedere alle informazioni, scrivendone ammirato nelle prime pagine del Capitale. Tanti altri padri fondatori della sociologia di occupano di segreto e trasparenza, alcuni mettendo in evidenza le sfumature e le interdipendenze nelle relazioni sociali come fa Georg Simmel, altri approfondendo la relazione tra la natura oligarchica del potere e la mancanza di trasparenza come Roberto Michels. Ma sono alcuni grandi sociologi del dopoguerra ad occuparsi maggiormente del tema. Tra tutti un intellettuale ampiamente storicizzato e oramai entrato nei classici come Edward Shils.

Quando e come avviene l’esplosione del fenomeno della trasparenza nella società globalizzata?
Iniziamo dal quando. Come ho scritto in precedenza tra l’inizio degli anni Novanta del Novecento e gli anni dieci del Duemila. Alla fine degli anni Ottanta non erano neanche una decina i Paesi a possedere statuti, normative e previsioni costituzionali a favore della trasparenza e dell’accesso civico. I soliti Paesi di lingua inglese, eccetto il Regno Unito, e alcune democrazie nordiche. Oggi sono circa 120: alcuni preferiscono una trasparenza proattiva cioè fondata sulla scelta da parte dei centri di potere di quali informazioni divulgare, altri su una versione reattiva cioè con la possibilità ai cittadini di scegliere quali informazioni ricevere (nella maggior parte dei casi attraverso normative fondate sul Freedom of Information Act statunitense); la maggior parte sceglie una via mediana: unendo informazioni rese trasparenti dall’alto e pubblicate in rete, con previsioni di accesso a scelta dei cittadini e delle organizzazioni private. L’Italia, dopo aver oscillato tra i due modelli nel corso degli anni, è oggi in questa collocazione mediana. Vorrei sottolineare un elemento che spero emerga dalla lettura del libro: non è perché si siano diffuse enormemente le leggi pro-trasparenza, viviamo necessariamente in una società completamente trasparente, accessibile, aperta. Da un lato queste normative sono incomplete, sufficienti, sottoposte a tanti compromessi e resistenze; dall’altro esistono nelle politiche pubbliche e nelle sfere pubbliche anche non direttamente riconducibili alla pubblica amministrazione ancora tante aree di opacità. Lo prova l’emergere del fenomeno dei whistleblower. Ciò di coloro che, mettendo anche a rischio la propria sicurezza e la propria collocazione sociale, rivelano al mondo delle azioni illecite o scorrette da parte delle organizzazioni di cui fanno parte. Tanto più cresce il livello della trasparenza istituzionale, tanto più essa mostra i suoi limiti attraverso la figura liminale del whistleblower. Non a caso si stanno approvando normative e regolazioni per questi allertatori civici. La mia impressione è che la trasparenza sia appunto un valore che produce una previsione sociale, che poi è difficile istituzionalizzare in una norma.Come scrive Mark Fenster la trasparenza e il segreto totali sono entrambi implausibili.

Quando compaiono le normative FOIA?
Ufficialmente il primo Freedom of Information Act viene approvato dal Congresso degli Stati Uniti il 4 luglio 1966. In realtà il FOIA non si chiama neanche così. È un nome informale e di carattere giornalistico. Il suo vero nome è molto più lungo e scandito burocraticamente dalla numerazione della normativa che va a modificare. Si tratta infatti di un emendamento alla legge del procedimento amministrativo del 1946, che permetteva l’accesso ai documenti pubblici soltanto a chi ne avesse un interesse dimostrabile. Il FOIA elimina questa necessità qualifica l’accesso informativo alle agenzie pubbliche come di carattere universale, pur normando alcune “eccezioni” a questo irresistibile diritto di sapere. Il padre legislativo del FOIA è il deputato democratico John Moss, della California. Il lavoro che porta a un consenso bipartisan all’approvazione della legge dura oltre un decennio. Moss gode dell’appoggio politico e tecnico dell’ASNE -la potente associazione di categoria dei responsabili delle testate giornalistiche – che vede nella libertà d’accesso uno strumento fondamentale per le inchieste giornalistiche. Ma la vicenda parlamentare è solo una rappresentazione parziale. Ci viene incontro la sociologia con Edward Shils che scrive, proprio nel 1955, uno straordinario volume intitolato The Torment of Secrecy. Secondo Shils lo scoppio della guerra fredda aveva radicalizzato il panorama politico statunitense, sia nella sinistra e sia, soprattutto, nella destra conservatrice che aveva assunto un tono populista e aggressivo. La figura di McCarthy, il senatore repubblicano protagonista delle inchieste pubbliche contro l’infiltrazione comunista, era un simbolo di questa radicalizzazione. Nel sistema istituzionale americano le tensioni politiche avevano sconvolto quegli equilibri tra trasparenza, segreto e privacy che costituivano il meccanismo funzionale delle liberaldemocrazie. O si viveva ossessionati dal segreto per paura della minaccia comunista, o si violava drammaticamente la privacy di chi veniva lambito dalle inchieste maccartiste.

Occorrevano nuove soluzioni che stabilissero i confini di una secrecy funzionale, di un’apertura ampia al diritto di sapere e di una privacy che rispettasse i diritti individuali. Il FOIA, dopo un decennio di tensioni, era l’approdo a un nuovo equilibrio per una società liberaldemocratica rinnovata.

Quali vicende segnano lo sviluppo del FOIA italiano?
Provo a ricostruire queste vicende nel volume. Quando prima ho parlato della legge americana sul procedimento amministrativo del 1946, non ho ricordato che essa ha ispirato la legge 241 del 1990 in Italia. L’architrave attuale normativa dell’azione amministrativa. Per quanto riguarda l’accesso ai documenti amministrativi curiosamente la 241 italiana si rifà alla versione pre-1966. In pratica per la legge sull’accesso agli atti solo chi ha un interesse concreto, attuale e per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti (un processo, un ricorso) può accedere ai documenti pubblici. Il caso tipico di accesso è il concorrente di un concorso pubblico che ritiene di aver perso illecitamente e richiede i verbali di concorso per dimostrarlo in un ricorso. Non ci soffermiamo sul perché di questa scelta. Probabilmente nell’Italia del 1990 era l’unica accettabile. Ricordiamo che prima della 241 la legge, degli anni Cinquanta, stabiliva – in piena prospettiva weberiana – addirittura l’obbligo di riservatezza e il segreto d’ufficio. La legge del 1990 ha funzionato e, negli anni, ha costituito la base di gran parte del contenzioso civile italiano. Ma i tempi sono cambiati. Crescono le spinte dal basso per la trasparenza da parte delle organizzazioni della società civile che assumono le funzioni di social watchdog. Cresce anche la consapevolezza sulla corruzione e gli illeciti dei poteri pubblici politico-burocratici e la convinzione che una maggiore trasparenza possa diminuire o fugare la corruzione e il malaffare. Dopo il 2012-2013 in Italia si ha una corsa all’identificazione e approvazione di normative anticorruzione, e a livello internazionale comincia a lavorare OGP l’organizzazione multilaterale fondata da Obama che promuove la cultura della trasparenza. Questi due elementi, quello nazionale e quello globale, si fondono ed emerge in Italia un attivismo civico che punta con decisione alla riforma della 241/90 e all’introduzione di un FOIA italiano. All’inizio vi è scetticismo da parte della politica che poi progressivamente si apre a queste istanze della società civile. Il governo Renzi e in particolare il ministro Madia, portano avanti il principio di un accesso civico più ampio, senza motivazioni, fondato sul concetto che le informazioni pubbliche appartengano al pubblico e non alle amministrazioni. Ma si tratta di un processo molto complesso, non lineare, determinato anche dalla farraginosità e porosità del procedimento legislativo; le leggi delega infatti impiegano mesi, se non anni, ad essere approvate e il principio normativo del FOIA deve tradursi in un decreto legislativo. Dal punto di vista del sociologo politico o giuridico è un processo importante perché attorno alla normativa e alle aspettative che essa convoglia si trovano diversi attori collettivi: società civile, politica, burocrazia, informazione. Nel campo giuridico, per dirla alla Bordieu, si ritrovano e si affrontano per una egemonia non solo pratica ma soprattutto culturale. Tra il 2015 e il 2017 diverse prospettive e diversi gruppi si confrontano con asprezza per “scrivere” o influenzare la scrittura del decreto legislativo. Ciò che esce fuori è un buon FOIA, sul modello di esperienze internazionali, ma mediato dal pesante condizionamento di aver mantenuto in vigore anche la 241 e le altre forme di accesso civico e di trasparenza proattiva. È stato il prezzo del compromesso.

Quali le prospettive del FOIA in Italia?
Ovviamente siamo lontani dallo standard statunitense. Negli USA il FOIA è uno strumento conoscitivo di massa. Ogni anno ci sono circa 800.000 istanze lavorate solo nelle amministrazioni federali. Qui in Italia sono solo poche migliaia. Eppure i dati mostrano che il tasso di risposta delle amministrazioni è buono e l’utilizzo tra i cittadini cresce. Naturalmente vi è una tendenza alla resistenza da parte delle amministrazioni, ma non è l’unico problema. La giustizia amministrativa, che è demandata a pronunciarsi sulle richieste FOIA che il richiedente ritiene ingiustamente disattese, sta emanando alcune sentenze a mio parere dannose. Basti pensare che la normativa contiene un inciso sull’uso del FOIA: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni”. Bene, questo inciso è, nelle intenzioni del legislatore, solo un rafforzativo. Il FOIA non ha uno scopo preciso, altrimenti non sarebbe FOIA. Ognuno cerca informazioni per gli scopi che ritiene più giusti: interesse, studio, attivismo civico, informazioni per fare business. L’inciso di cui sopra venne inserito per stimolare e nobilitare l’uso del FOIA, non certo per limitarlo soltanto alle forme diffuse di controllo etc. La prova è che lo stesso governo che scrisse ed emanò il decreto, lanciò una campagna di comunicazione in cui un cittadino che voleva aprire una vineria in città si informava, attraverso il FOIA, di quante vinerie fossero aperte nel suo quartiere. Non credo che aprire una vineria equivalga a promuovere un dibattito pubblico sull’uso delle risorse (sebbene il buon vino possa favorire tale dibattito). Perché tutto questo? Perché alcuni tribunali regionali stanno emanando sentenze che rifiutano richieste FOIA dove non è evidente l’interesse pubblico, il controllo civico, il dibattito sull’uso delle risorse. Dove emerge un “interesse egoistico” -come aprire una vineria conoscendo quante vinerie sono aperte nel quartiere – la richiesta può essere respinta. Mi sembra un’interpretazione assolutamente sbagliata, contraria al vero spirito della norma, giocata su un equivoco testuale. Basti pensare a come negli Stati Uniti la maggior parte delle istanze FOIA sia proprio di carattere economico e non “altruistico”. Da un punto di vista sociologico la trasparenza “altruista” è un elemento, non il solo, del processo sociale verso istituzioni più trasparenti, accessibili e aperte. Questo è uno dei tanti problemi che il FOIA italiano sta vivendo, rischiando di ammazzarlo in tenera età.

Daniel Pommier Vincelli è ricercatore in Sociologia dei processi politici presso il Dipartimento di Comunicazione e ricerca sociale di «Sapienza» Università di Roma. Nello stesso ateneo insegna in inglese al corso di laurea in Cooperazione e Sviluppo. Dal 2014 al 2018 è stato consigliere con funzioni di studi e ricerche presso il Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri.