A ridosso dell’Unificazione i problemi da affrontare per il Governo furono molti: diverse sommosse, che riguardarono città come Bologna, Torino, Palermo, determinate da ragioni diverse, e nel Mezzogiorno il brigantaggio e i primi segnali della presenza di una criminalità organizzata. Le difficoltà di mantenere l’ordine pubblico furono molte, come dimostra il fatto che la rivolta di Palermo durò più di una settimana (viene ricordata come la rivolta del “sette e mezzo”). Il fatto è che il sistema di polizia era ancora tutto da costruire, il governo e gli apparati risultarono del tutto impreparati e disorganizzati, il personale delle guardie era di scarsa qualità e insufficiente – ma ci furono problemi anche per l’impiego dei Carabinieri (che avevano una storia più lunga alle spalle) –, tanto che per sedare la rivolta palermitana si dovette ricorrere all’Esercito e alla Marina, dotati di cannoni, e che per due volte, nel 1862 e nel 1866, si ricorse alla proclamazione dello stato d’assedio, delegando ai militari il ristabilimento dell’ordine pubblico.Successivamente, nell’ultima parte del XIX secolo, l’opposizione al governo da parte dei socialisti che si andavano organizzando e degli anarchici, autori di molti attentati in Italia e all’estero contro sovrani e governanti, imposero, sotto i governi di Crispi, la messa a punto di metodi più efficaci: la schedatura degli oppositori più pericolosi, una migliore organizzazione degli uffici periferici (prefetture e questure), un controllo più attento del territorio, soprattutto nelle maggiori città. La nascita della Scuola di polizia scientifica (1902), la ricerca che portò avanti in quella sede un gruppo selezionato di funzionari sotto la guida di Salvatore Ottolenghi per individuare strumenti di identificazione sicuri (come la fotografia e le impronte digitali) e la maggiore attenzione per la formazione del personale avrebbero costantemente migliorato i risultati ottenuti nell’identificazione dei delinquenti politici e comuni.
Quale evoluzione caratterizzò i corpi di polizia fino all’avvento del fascismo?
Elemento costante, ereditato dalla organizzazione del regno di Sardegna, fu la presenza dell’Arma dei Carabinieri, fondata già nel 1814 sul modello della Gendarmerie francese, un corpo militare presente soprattutto nelle campagne e nei piccoli centri, dipendente dal Ministero della guerra, ma tenuto ad obbedire alle direttive del Ministero dell’interno negli interventi di gestione dell’ordine pubblico. Il corpo di Polizia direttamente dipendente dal Ministero dell’interno, invece, fu caratterizzato da una notevole discontinuità. Nessun corpo durò più di 40 anni. Nel 1861 era denominato “Corpo delle guardie di p.s.”, caratterizzato da una notevole inferiorità numerica rispetto ai Carabinieri, e presidiava soprattutto le città di maggiori dimensioni. Nei primi anni del Regno prefetti e questori – i responsabili dell’ordine pubblico nelle province – in caso di tumulti potevano ottenere l’aiuto della Guardia nazionale (una milizia comunale formata da privati cittadini), soppressa nel 1876; della Guardia di finanza; di altre varie formazioni, mentre in Sicilia e in Sardegna, per le condizioni difficili dell’ordine pubblico, vennero costituite le compagnie di militi a cavallo nell’una e le compagnie barracellari nella seconda. Era anche frequente il soccorso dell’Esercito, cui vene affidato soprattutto il contrasto al fenomeno del brigantaggio, diffuso in tutto il Mezzogiorno fino al 1866.
Tra le diverse riforme approvate durante il periodo dei primi due governi di Francesco Crispi (1887-1891) nel campo della Pubblica sicurezza, è compresa anche la trasformazione del Corpo delle guardie in “Guardie di città”, un tentativo sostanzialmente fallito di unificare il corpo con le polizie municipali dipendenti dai Comuni.
Una terza riforma venne decisa da Francesco Saverio Nitti, che al termine della prima guerra mondiale, di fronte ad una situazione ingestibile dell’ordine pubblico, sostituì le Guardie di città, ormai del tutto demotivate, con la Guardia regia, un corpo a forte disciplina militare, composto da circa 40.000 uomini, soppresso da Mussolini dopo poche settimane di governo.
Cosa significò, per la gestione dell’ordine pubblico, il regime fascista?
Nel periodo fascista cambiò la definizione di “ordine pubblico”, ora intesa in questi termini: “Ordine pubblico non ha il vecchio significato meramente negativo, ma significa vita indisturbata e pacifica dei positivi ordinamenti politici, sociali ed economici, che costituiscono essenza del regime. Chiunque attenti a tale pacifico sviluppo deve essere messo in condizione di non nuocere”. Dunque si allargò di molto la platea di persone da controllare, oltre ai delinquenti comuni e agli oppositori politici vi furono inclusi gli omosessuali, gli zingari, i medici e le levatrici che praticavano l’aborto e altri. L’esclusione dalla vita civile venne decretata, oltre alle condanne al carcere, anche attraverso l’invio al confino, decretato in via amministrativa anche solo per intimorire gli oppositori non pericolosi ma tenaci.
Durante il Ventennio, Arturo Bocchini (capo della Polizia dal mese di settembre 1926 alla sua morte, nel mese di novembre 1940) mise in atto nuovi strumenti, idonei a garantire un controllo pervasivo della società: due nuovi servizi informativi del Ministero dell’interno, la Polizia politica e l’Ovra – quest’ultima in particolare per il contrasto al Partito comunista e alla formazione di “Giustizia e libertà” fondata da Carlo Rosselli, unici pericolosi oppositori del regime rimasti attivi sul territorio nazionale –, e una serie di schedature tali da prevenire qualunque atto di ribellione al regime o qualunque attentato alla vita di Mussolini.
Il fatto più grave fu che questi strumenti, tipici di un regime autoritario, rimasero nel modus operandi della Polizia anche dopo la fine del regime; infatti, grazie anche alla mancata espulsione definitiva dall’amministrazione del personale di Polizia che aveva fatto carriera durante il ventennio, controlli e schedature furono ancora utilizzati massicciamente dallo Stato repubblicano e democratico.
Come si articolò la storia del corpo negli anni del dopoguerra?
Fu certamente condizionata dalla prima norma emanata dal governo Badoglio già il 31 luglio 1943, che prevedeva l’appartenenza del Corpo alle Forze armate, con la conseguenza che gli agenti sarebbero vissuti in caserma e sarebbero stati sottoposti al codice penale militare. Inutilmente gli Alleati, dopo aver conosciuto da vicino l’organizzazione amministrativa italiana, avrebbero suggerito di riorganizzare la polizia su base regionale, di unificare i corpi, di svincolare la Polizia dal Ministero dell’interno, ossia da una stretta dipendenza dai governi in carica. Prevalse invece la continuità nell’organizzazione del sistema.
Costituì un deciso salto di qualità nella gestione dell’ordine pubblico la creazione dei reparti mobili e celeri, forniti di uno straordinario equipaggiamento di armi e di mezzi (si arrivò a dotarli di mitra e di carri armati, oltre che di jeep adatte a veloci caroselli nelle piazze per disperdere i dimostranti), per intervenire rapidamente ed efficacemente in caso di manifestazioni o di rivolte. Sembrò questo il metodo migliore, soprattutto ai governi “centristi”, per contrastare o prevenire eventi insurrezionali che si potevano temere in un periodo di forte contrapposizione come quello della Guerra fredda. Ma questi corpi di intervento rapido vennero poi chiamati ad intervenire nelle manifestazioni che si susseguirono negli anni 1947-1954 anche nelle campagne, non certo di carattere eversivo; ne derivò un numero di 109 vittime tra i dimostranti.
Fu sicuramente un’iniziativa importante e innovativa la costituzione, nel 1959, di un Corpo di polizia femminile, sia pure con un ordinamento separato e con compiti circoscritti; la componente femminile venne infatti ammessa in Polizia in un momento in cui la Costituzione non era ancora pienamente applicata, e i diritti di parità delle donne non venivano rispettati (ad esempio ancora non era loro permesso l’accesso in magistratura), quindi si trattò di una scelta coraggiosa.
Quali novità introdusse la riforma del 1981?
Si è trattato dell’unica riforma complessiva della Polizia nell’Italia repubblicana, approvata dopo lunghi anni di rivendicazioni del personale di Polizia, che chiedeva di poter godere dei diritti sindacali e non tollerava più l’organizzazione militare del Corpo; questa costringeva i poliziotti alla vita in caserma e al rispetto di regolamenti di tipo militare, facendone un corpo separato dalla società civile, al servizio più del potere governativo che dei cittadini. La legge 121 del 1981 non si esaurì però nella smilitarizzazione e nel riconoscimento dei diritti civili e politici del personale, ma investì il sistema complessivo della Pubblica sicurezza, dal vertice alla periferia. Per la prima volta dall’Unificazione, venne affermato chiaramente il ruolo del Ministero dell’interno e della Pubblica sicurezza rispetto alle altre forze dell’ordine (con cui, come è noto, era sempre prevalso uno spirito di rivalità più che di collaborazione): il primo articolo della legge prevedeva, infatti, l’individuazione del ministro dell’Interno come Autorità nazionale di Pubblica sicurezza e in articoli successivi il coordinamento e la direzione unitaria in materia di ordine e sicurezza pubblica, affidati al capo della Polizia al centro e ai prefetti e questori in periferia. Precorrendo di molto i tempi rispetto agli altri corpi di polizia, il personale femminile venne ora ammesso a pieno titolo nel Corpo, a parità di diritti e di doveri con i colleghi.
Quali sfide hanno portato alla gestione dell’ordine pubblico, gli anni più recenti?
La Polizia ha dovuto costantemente essere preparata ad affrontare prima le manifestazioni di piazza, culminate nel 1968 con le proteste studentesche e operaie, poi il manifestarsi del terrorismo di destra, punteggiato dalle stragi degli anni 1969-1974, poi gli omicidi delle Brigate rosse, gli attentati mafiosi della fine degli anni Novanta del Novecento e gli scontri con i “no global”. Per contrastare questi fenomeni, così diversi ma tutti parimenti pericolosi per la stabilità e la sicurezza del Paese, sono stati creati sia nella Polizia che nell’Arma dei carabinieri nuclei specializzati, allo stesso tempo investigativi e operativi, dando un seguito alle prime esperienze sul campo del generale Carlo Alberto dalla Chiesa contro la mafia e il terrorismo. Da ultimo, ha conseguito ottimi risultati la Direzione investigativa antimafia (Dia); sono risultati vincenti l’affinamento dei metodi e la scelta di ottimi funzionari, motivati e, finalmente, un migliore spirito di collaborazione tra le diverse forze dell’ordine.
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Quali sono stati i principali protagonisti della storia di questa istituzione?
Ci sono stati alcuni protagonisti in senso negativo e molti in senso positivo.
Fra i primi coloro che non sono stati fedeli al loro giuramento di fedeltà alla Costituzione repubblicana; fra di loro emerge la figura di Federico Umberto D’Amato, che fra la fine degli anni Sessanta e gli ultimi anni Ottanta del Novecento organizzò gli uffici informativi della Direzione generale della Pubblica sicurezza come un servizio segreto, in piena autonomia, e che si rese responsabile di depistaggi per diversi atti di terrorismo del periodo 1969-1974 e addirittura della organizzazione della strage di Bologna del 1980, in attuazione della strategia della Loggia massonica P2 di Licio Gelli (questa la tesi sostenuta nella sentenza della Corte di assise di Bologna del 2022).
In senso positivo vanno ricordati prima di tutto gli innovatori – in relazione al loro tempo –, che trasformarono progressivamente l’istituzione modernizzandola, cambiando il sistema, come si diceva negli ultimi anni dell’Ottocento, da “polizia empirica” a “polizia scientifica”; nel secondo dopoguerra il capo della Polizia Angelo Vicari (1960-1973), che per primo ha sentito il bisogno di trasformare l’istituzione ponendola effettivamente “al servizio dei cittadini”. Ed anche tutti i funzionari e agenti, che hanno sacrificato la loro vita per mantener fede al loro impegno di contrastare la criminalità e garantire l’ordine pubblico. Aggiungerei tutti i poliziotti che non sono “saliti agli onori delle cronache”, ma con profondo senso del dovere hanno svolto il loro compito quotidianamente, anche a rischio della loro vita.
Giovanna Tosatti è stata funzionaria presso l’Archivio centrale dello Stato fino al 2005, poi docente di Storia delle istituzioni politiche presso l’Università della Tuscia. I suoi interessi di ricerca riguardano la storia del Ministero dell’interno e della Polizia, delle élites amministrative, delle istituzioni europee. Per il Mulino ha pubblicato Storia del Ministero dell’Interno. Dall’Unità alla regionalizzazione (2009) e ha curato con Guido Melis Il potere opaco. I Gabinetti ministeriali nella storia d’Italia (2019) e Le parole del potere. Il lessico delle istituzioni in Italia (2021).
