“Regolare i partiti politici contemporanei” di Daniele Coduti

Prof. Daniele Coduti, Lei è autore del libro Regolare i partiti politici contemporanei edito da Giappichelli: qual è la disciplina dei partiti politici vigente nel nostro ordinamento?
La disciplina dei partiti politici italiani è alquanto articolata, perché si snoda attraverso fonti normative di diversa natura. Se si guarda al solo ordinamento nazionale, si possono rinvenire disposizioni relative ai partiti politici contenute nella Costituzione, altre in fonti primarie – approvate e modificate più volte lungo l’arco dell’esperienza repubblicana – e fonti di autoorganizzazione adottate dai partiti stessi. Limitato, invece, è l’impatto della normativa regionale, che può incidere soprattutto sulla disciplina elettorale regionale e, indirettamente, sui partiti politici che intendono partecipare alle elezioni regionali.

Se si guarda anche al contesto internazionale e sovranazionale, il complesso normativo al quale fare riferimento si complica, soprattutto ove si faccia riferimento alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu) e alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo; quest’ultima, infatti, si è più volte occupata dei partiti politici (in particolare, del loro scioglimento) nei Paesi che hanno aderito alla Convenzione e tale giurisprudenza costituisce un punto di riferimento sia per interpretare la disciplina italiana vigente, sia per ipotizzarne una riforma. Infine, un certo interesse ricopre la disciplina dell’Ue sui partiti politici europei e sulle connesse fondazioni politiche. Tuttavia, se si considera che i partiti europei rappresentano ancora un fenomeno significativamente diverso da quello costituito dai partiti nazionali e che la disciplina dell’Ue riguarda espressamente i primi e non i secondi, si può affermare che tale disciplina non sia direttamente applicabile ai partiti italiani, ma possa essere utile (ed è stata utile) per comprendere come modificare quella italiana.

Cosa stabilisce il dettato costituzionale in materia di partiti politici?
La disposizione costituzionale centrale per quanto riguarda i partiti politici è l’articolo 49 della Costituzione, ai sensi del quale: «Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale». La disposizione è certo “scarna” e contiene una disciplina più sintetica di quella proposta – ma non approvata – in Assemblea costituente. In estrema sintesi, si può affermare che i costituenti non hanno approvato quella parte della disciplina che intendeva imporre dei controlli sui partiti politici al fine di garantirne la democrazia interna.

D’altronde, l’articolo 49 non rappresenta l’unica disposizione costituzionale che si occupa direttamente delle associazioni partitiche.

Infatti, di tale fenomeno si occupano anche la XII disposizione transitoria e finale della Costituzione, che vieta la riorganizzazione – sotto qualsiasi forma – del disciolto partito fascista, e l’articolo 98 della Costituzione, che consente di limitare il diritto di associarsi in partiti politici per alcune categorie di persone (magistrati, militari, esponenti delle forze di polizia e i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero).

Inoltre, occorre ritenere che al fenomeno partitico debbano applicarsi anche le previsioni ed i limiti contenuti nell’articolo 18 della Costituzione, che disciplina la libertà di associazione in generale, sebbene tenendo conto delle peculiarità dell’associazionismo politico-partitico.

Infine, tra le disposizioni costituzionali connesse ai partiti vanno ricordate almeno quelle che riguardano i gruppi parlamentari (articoli 72 e 82 della Costituzione) e il divieto di mandato imperativo per deputati e senatori (articolo 67 della Costituzione), giacché la tutela dell’autonomia dei gruppi e dei singoli parlamentari dai partiti di riferimento consente di impedire che si configuri una sovrapposizione tra istituzioni e partiti che rischierebbe di evocare il modello fascista di Stato-partito rigettato dalla Costituzione repubblicana.

Quali sono i limiti e le criticità dell’attuale disciplina legislativa dei partiti politici?
In assenza di una disciplina costituzionale dei partiti politici dettagliata, particolare rilievo assumono le scelte del legislatore. In effetti, nel corso degli anni, il legislatore è intervenuto più volte per disciplinare i partiti politici, occupandosi prevalentemente della questione legata al loro finanziamento. È senza dubbio indicativo che il primo intervento in materia (del 1974) sia conseguito a degli scandali relativi al finanziamento dei partiti e abbia introdotto un sistema di finanziamento pubblico diretto di tali associazioni; gli interventi normativi più recenti, invece, sono stati adottati dopo le inchieste giudiziarie degli anni Duemila sull’uso illecito dei fondi pubblici e hanno soppresso tale forma di finanziamento. Questa semplice indicazione consente di evidenziare alcune criticità della vigente disciplina legislativa dei partiti.

La prima è che tale disciplina si è occupata in maniera molto limitata di garantire la democrazia nei partiti e il coinvolgimento dei cittadini nella determinazione della politica nazionale, poiché ha avuto come suo interesse prevalente l’esigenza di contrastare la corruzione, puntando, dunque, ad un obiettivo condivisibile ma limitato e contingente.

Questa contingenza manifesta un secondo limite della disciplina in questione, la quale, anziché strutturare una normativa organica del fenomeno partitico, si è sostanziata in una serie di interventi successivi, che non sono espressione di un disegno organico ma sono sollecitati da vicende (politiche o giudiziarie) che hanno ricevuto un più o meno ampio risalto mediatico, tanto che, talvolta, le diverse norme approvate paiono ispirate a logiche contraddittorie.

Questa tendenza ad inseguire gli umori dell’opinione pubblica porta ad individuare un terzo limite della disciplina in questione: la soppressione del finanziamento pubblico diretto dei partiti. Infatti, uno strumento di pressione sui partiti, che può indurli ad assoggettarsi volontariamente ad una serie di regole che li potrebbero riguardare, è rappresentato proprio dalla possibilità di ottenere in cambio delle risorse pubbliche. Peraltro, come dimostra l’esperienza dell’Ue, il finanziamento pubblico può essere utile anche per rendere maggiormente trasparenti i rapporti tra partiti e associazioni, fondazioni e think tank che li sostengono (ormai numerosi anche in Italia), favorendo un miglior controllo sul complessivo sistema dei soggetti politici in senso lato, sulle loro dinamiche decisionali e sulle loro forme di finanziamento. L’aver soppresso tale forma di finanziamento, invece, ha privato il legislatore di uno strumento di persuasione dei partiti politici, rendendoli al contempo più esposti alle “lusinghe” di finanziatori privati.

Quali regole di autoorganizzazione si sono dati i partiti politici?
L’insufficienza della disciplina legislativa ha lasciato ampi margini ai partiti politici, i quali, così, hanno potuto adottare delle regole di autoorganizzazione con una considerevole autonomia. La fonte principale di organizzazione dei partiti politici è il loro statuto, che detta le regole fondamentali di funzionamento del partito e dei rapporti al suo interno, in particolare, quelli con gli iscritti. Tuttavia, l’assenza di una disciplina che imponesse degli obblighi di pubblicità dello statuto ha fatto sì che tale testo fosse spesso difficilmente accessibile a chi non sia iscritto ad un partito, ostacolando, così, il controllo dell’opinione pubblica e degli elettori. La disciplina più recente impone ai partiti che vogliano partecipare alle elezioni di pubblicare il loro statuto sulla Gazzetta ufficiale, ma consente altresì di adempiere a tale prescrizione limitandosi a pubblicare la c.d. dichiarazione di trasparenza, che contiene solo alcune scarne informazioni sull’organizzazione del partito. Ciò ha fatto sì che gli statuti di molti partiti si possano ora consultare agevolmente, ma anche che – per quanto possa apparire paradossale nell’era di internet – alcuni statuti continuino ad essere difficilmente accessibili, perché taluni partiti si sono limitati a pubblicizzare la dichiarazione di trasparenza.

Se si considera, poi, che gli statuti spesso rinviano a dei regolamenti adottati dagli organi di partito senza che vi sia alcun obbligo di pubblicarli e che, all’interno delle maglie larghe della disciplina legislativa dei partiti, ampio spazio trovano le prassi di ciascun partito, non di rado è possibile conoscere solo una parte delle regole di funzionamento di ogni forza politica.

Quali ostacoli impediscono l’approvazione di una disciplina organica del fenomeno partitico?
La risposta più semplice a questa domanda è che le regole sui partiti dovrebbero essere adottate dal legislatore e, quindi, dagli stessi soggetti che a tali regole dovrebbero sottostare. La questione, però, è forse un po’ più complessa.

La mancata previsione di norme costituzionali sulla democrazia interna dei partiti ha prodotto due conseguenze, che possono essere riscontrate nell’intera storia repubblicana: dal punto di vista teorico, un costante dibattito della dottrina sulla portata dell’articolo 49 della Costituzione e sulla sua idoneità a legittimare interventi normativi volti a garantire la democrazia “nei” partiti, oltre che la democrazia “dei” partiti; dal punto di vista pratico, l’assenza di una disciplina stringente ha rimesso la definizione dei rapporti all’interno dei partiti e di quelli tra i partiti a tali associazioni politiche e alle prassi e convenzioni che gradualmente hanno definito. Si tratta di un dato rilevante, poiché ha confermato la centralità all’interno dell’ordinamento costituzionale di quei partiti che avevano già caratterizzato la resistenza antifascista, la transizione alla democrazia e la redazione del testo costituzionale.

Tuttavia, quando i partiti che sono stati i “padri” della Costituzione sono spariti, travolti dalle inchieste giudiziarie, i partiti che li hanno sostituiti – privi di una chiara caratterizzazione ideologica, fortemente conflittuali e che quasi sempre rifuggono la definizione di “partito” – non hanno saputo costruire un nuovo complesso di regole e prassi condivise, facendo emergere i limiti di una disciplina non abbastanza incisiva. Un sistema di partiti del genere necessiterebbe di regole nuove, in parte diverse da quelle che avrebbero richiesto i partiti della c.d. prima Repubblica; ma se i partiti contemporanei hanno un atteggiamento talmente conflittuale da non riuscire a definire un sistema di convenzioni condivise, sembra difficile che possano trovare un accordo in Parlamento per approvare una disciplina legislativa che riguardi tutti e ciascuno di essi.

Quali ipotesi di disciplina dei partiti politici che possa contribuire a tutelare il diritto dei cittadini di concorrere a determinare la politica nazionale sono auspicabili?
Innanzitutto, si può ritenere che non sia necessaria una riforma della Costituzione; infatti, sebbene la disciplina costituzionale dei partiti sia “essenziale”, essa non impedisce al legislatore di integrarla con norme che rafforzino la democrazia “nei” e “dei” partiti.

Le ipotesi di disciplina giuridica dei partiti politici sono numerose e, per ragioni di spazio, non possono essere affrontate tutte. Alcuni esempi possono essere indicativi.

Particolarmente rilevanti sembrerebbero le norme sulla trasparenza, che riguardano profili diversi. Una disciplina dei partiti politici, infatti, dovrebbe garantire in primo luogo la pubblicità di tutte le norme di autoorganizzazione dei partiti politici, così da consentire agli iscritti, agli elettori e all’opinione pubblica di controllare il funzionamento e l’operato di ciascun partito e di esercitare al meglio i propri diritti. In secondo luogo, sarebbe necessario garantire la pubblicità dei dati relativi agli iscritti di ciascun partito. Questi dati pongono delicati problemi di tutela della privacy, tuttavia, la pubblicazione di una serie di dati relativi agli iscritti (ad esempio, il numero complessivo o il numero per diversa tipologia di iscritto), pur senza pubblicare i dati personali di ciascun iscritto, potrebbe favorire il controllo sul proprio partito anche da parte degli stessi iscritti e delle minoranze interne. Sempre in tema di trasparenza, sembrerebbe necessario altresì garantire la massima pubblicità possibile a tutte le forme di finanziamento dei partiti politici, così da consentire di comprendere quali interessi economici siano in grado di influenzare le scelte del partito.

Un altro complesso di norme che sembrerebbe opportuno adottare riguarda l’organizzazione interna dei partiti. Infatti, il legislatore dovrebbe occuparsi anche di quali sono gli organi all’interno di ciascun partito e di come vengono assunte le relative cariche. Ad esempio, sembrerebbe opportuno prevedere che le cariche monocratiche di vertice del partito siano elettive, che abbiano una durata predeterminata e che non sia possibile ricoprire più di due mandati consecutivi, così da evitare che la stessa persona rimanga al vertice di un partito per un tempo indefinito e ostacoli il ricambio della sua classe dirigente.

Ancora, si potrebbe ipotizzare una disciplina che tuteli gli iscritti all’interno dei partiti politici e il loro voto, la parità di genere, le articolazioni territoriali del partito, oppure che si occupi della selezione delle candidature o dei rapporti con i gruppi parlamentari o con i singoli parlamentari.

Invero, gli ambiti per una disciplina dei partiti politici di cui il legislatore potrebbe occuparsi sono molteplici e ciascuno pone diverse difficoltà tecniche, nondimeno, il cuore del problema sembra la volontà politica di approvare una disciplina organica dei partiti, perché può trovare il principale ostacolo proprio in coloro che dovrebbero sottostarvi.

Daniele Coduti è professore aggregato e ricercatore confermato di Diritto costituzionale presso l’Università di Foggia, dottore di ricerca in Diritto pubblico dell’Economia presso l’Università di Roma “La Sapienza” e avvocato. Insegna Diritto costituzionale e Diritto regionale. È autore delle monografie I comitati interministeriali tra affermazione e crisi del “governo maggioritario”, Jovene, 2012, e Regolare i partiti politici contemporanei, Giappichelli, 2019. Con Marco Olivetti e Francesca Rosa ha curato Lo statuto della Regione Puglia a dieci anni dalla sua approvazione, Giuffrè, 2014.