Quale reddito di cittadinanza? Criticità e prospettive delle politiche di contrasto alla povertà, Emanuele Rossi, Elena Innocenti, Elena VivaldiProf. Emanuele Rossi, Lei ha curato con Elena Innocenti ed Elena Vivaldi l’edizione del libro Quale reddito di cittadinanza? Criticità e prospettive delle politiche di contrasto alla povertà pubblicato dal Mulino: quali caratteristiche presenta il «Reddito di cittadinanza» introdotto dal decreto legge n. 4 del 2019?
Il reddito di cittadinanza (Rdc), introdotto dal decreto legge n. 4/2019, si presenta come una misura complessa: da un lato sono previste delle prestazioni (una integrazione al reddito, che per gli ultra sessantasettenni assume il nome di Pensione di cittadinanza; un contributo per l’affitto o per il mutuo); dall’altro queste sono subordinate alla stipula di “patti” (per il lavoro e per l’inclusione sociale).

Rispetto al precedente Reddito di inclusione (Rei), introdotto nel 2017 dal Governo Gentiloni, e alle misure che hanno preceduto quest’ultimo, il Rdc si caratterizza per una connotazione più propriamente «lavoristica», che, almeno nelle intenzioni dei fautori della riforma, ha lo scopo di costituire uno stimolo verso la ricerca di un’occupazione per coloro che risultano inattivi. L’art. 4, comma 1 del d.l. n. 4/2019, stabilisce, infatti, che l’erogazione del beneficio è condizionata alla dichiarazione di immediata disponibilità al lavoro da parte dei componenti il nucleo familiare maggiorenni, nonché all’adesione ad un percorso personalizzato di accompagnamento all’inserimento lavorativo e all’inclusione sociale che prevede attività al servizio della comunità, di riqualificazione professionale, di completamento degli studi, nonché altri impegni individuati dai servizi competenti finalizzati all’inserimento nel mercato del lavoro e all’inclusione sociale.

In che modo il Reddito di Cittadinanza si inserisce nelle politiche relative al contrasto alla povertà e alle diseguaglianze?
Il Reddito di Cittadinanza è stato presentato come prima misura nazionale di contrasto alla povertà. Questa affermazione è vera in parte. Essa infatti è l’ultima di una lunga serie di interventi più o meno sperimentali che si sono succeduti nel nostro Paese nell’ultimo ventennio, a partire dal reddito minimo di inserimento, che risale al 1998. Il nostro sistema di welfare è tradizionalmente e storicamente “povero” di politiche dedicate in modo specifico a contrastare questo problema, mentre è “ricco” di una miriade di interventi economici frammentati ripartiti tra le diverse amministrazioni statali, regionali, locali, che drenano moltissime risorse ma, come evidenziato dall’Istat ogni anno, non riescono ad incidere significativamente sulla riduzione del numero delle persone e famiglie in condizioni di disagio sociale. Il Rdc si aggiunge a questa pletora di risposte, sicuramente con il pregio di intervenire a livello nazionale mediante una misura unica e uno stanziamento di risorse maggiore rispetto alle iniziative precedenti, ma senza che parallelamente vi sia una strategia di riordino e di razionalizzazione dell’esistente, come auspicato già dalla Commissione Onofri. Senza contare poi che lo stesso ragionamento potrebbe, o meglio dovrebbe riguardare anche tutta la partita della leva fiscale e delle politiche redistributive a questa collegate.

Quali continuità e discontinuità hanno segnato il passaggio dal Reddito di inclusione al Reddito di cittadinanza?
In estrema sintesi, il confronto tra i due interventi mostra più convergenze che profili di discontinuità. In entrambi i casi infatti la disponibilità di risorse strutturali adeguate nei diversi territori è determinante per garantire la realizzazione del percorso disegnato dai due provvedimenti. La valutazione multidimensionale, la progettazione personalizzata e l’erogazione degli interventi collegati devono mettere la persona interessata in condizioni di adempiere agli impegni in cui è articolato il progetto personalizzato e a cui è subordinata la fruizione dell’intervento economico. La disciplina del Rdc, se da un lato ha avuto il pregio di promuovere una visione del contrasto alla povertà non limitata al solo intervento assistenziale, dall’altra ha proposto una visione forse eccessivamente semplificata, se non semplicistica, del fenomeno della povertà, come limitatezza di mezzi economici, mancato contributo alla produzione della ricchezza e al consumo di beni e servizi. Occorre, per espresso mandato costituzionale, realizzare una politica di contrasto alla povertà più articolata. È auspicabile che la convivenza tra gli istituti introdotti nel decreto legislativo del 2017 sul Rei (in parte ancora in vigore) e le misure introdotte con il decreto RdC possa valorizzare sul piano operativo gli elementi positivi presenti in entrambi gli atti e di ridurre alcuni elementi di rigidità che rischiano di compromettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Occorre infine superare l’approccio paternalistico che caratterizza seppure in misura diversa entrambi gli interventi, supportando le persone in un percorso di acquisizione di consapevolezza delle proprie risorse, oltre che di aumento delle competenze spendibili.

Come si sono concretizzati all’estero gli interventi di contrasto alla povertà?
I contributi presenti nel volume offrono uno spaccato su realtà nazionali molto diverse dalla nostra, ed evidenziano comunque la complessità insita in questo tipo di interventi. I casi portoghese e spagnolo sono interessanti perché riguardano sistemi di welfare relativamente vicini al nostro, alle prese con i contraccolpi prodotti dalla crisi economica e finanziaria degli ultimi anni. Va sottolineato che mentre in Portogallo la crisi ha condotto a una riduzione degli interventi, in Spagna – in cui il consolidamento di un sistema di risposta alla povertà, a livello nazionale, non era stato considerato come una priorità negli anni pre-crisi, quando l’economia cresceva – sono stati istituiti diversi strumenti per attutire i colpi della crisi. Alcuni di questi strumenti sono già stati accantonati. Ma il quadro spagnolo è reso più complesso dal fatto che nell’ambito del contrasto alla povertà giocano un ruolo primario le Comunidades Autonomas.

Il caso finlandese testimonia la difficoltà di introdurre riforme che richiedono tempi di attuazione di medio periodo in sistemi politici in cui le alternanze di maggioranza politica impediscono una fisiologica e completa attuazione degli interventi introdotti. L’excursus indiano ci mette a confronto con una realtà istituzionale e sociale completamente diversa da quella europea, aiutandoci in questo senso a leggere la sfida del contrasto alla povertà e alle diseguaglianze come tema “universale”.

Come è possibile integrare Reddito di cittadinanza e politiche attive del lavoro?
Occorre partire dalla consapevolezza che il contrasto alla povertà non può essere risolto né attraverso misure solo occupazionali né attraverso misure solo assistenziali. Un elemento di eccessiva rigidità del Reddito di Cittadinanza, per come è stato concepito, è costituito proprio dalla rigida separazione tra percorso lavorativo e percorso assistenziale. In primo luogo l’avere un lavoro non è più una garanzia sufficiente per evitare di cadere in povertà, soprattutto se il lavoro è precario e mal pagato, ed il fenomeno, crescente, dei working poors ne è una prova.

In secondo luogo non possiamo non tenere presenti situazioni di profonda esclusione sociale che caratterizzano quei nuclei familiari in cui vi sono persone che non hanno la possibilità di lavorare, per condizioni personali o per oneri assistenziali verso altri componenti il nucleo familiare. Per rendere molti beneficiari ‘occupabili’ sono necessari percorsi di accompagnamento, finalizzati alla fuoriuscita da dipendenze o da situazione di disagio sociale; percorsi in cui i possibili beneficiari siano aiutati a formarsi, recuperare o a consolidare le competenze necessarie. In ultimo, banalmente, perché i destinatari del Reddito di cittadinanza possano avvicinarsi o rientrare nel mondo produttivo, occorre che un lavoro vi sia. Servono quindi politiche incisive sul lato dell’offerta, non solo sulla domanda. Queste osservazioni, scontate, se vogliamo, sono del resto confermate dai dati Anpal di novembre 2019 i quali mettono in evidenza che dei 200 mila beneficiari presi in carico dagli uffici per l’impiego, solo 18 mila hanno trovato una qualche forma di occupazione.

Quali prospettive per il Basic Income nella società attuale?
Crediamo di poter affermare che il Basic income, inteso alla Van Parijs, come trasferimento incondizionato di risorse monetarie, sia molto difficile da introdurre nel nostro ordinamento. E ciò anche per l’importanza che il principio lavorista assume nella nostra Costituzione. La democrazia fondata sul lavoro costituisce la base di tutta l’architettura costituzionale, in cui il lavoro è considerato, appunto, non solo come strumento di affermazione della personalità, ma anche come fonte di legittimazione sociale per la titolarità e l’esercizio di ogni altra posizione. La sua attitudine di strumento attraverso il quale realizzare, da un punto di vista materiale e spirituale, la persona e consentire il suo pieno inserimento nelle relazioni sociali, fa del lavoro una dimensione che merita di essere particolarmente apprezzata e tutelata dal legislatore. Ciò non significa legittimare l’inazione dei pubblici poteri rispetto ad esigenze e bisogni non ricollegabili alla condizione di lavoratore (o di ex lavoratore), ma significa, invece, valorizzare, per quanto è possibile, la partecipazione e l’attivazione delle singole persone.

A quali domande sociali e istituzionali il legislatore non ha offerto ancora risposta?
Pensiamo sia necessario approcciare al tema della povertà con una visione più allargata del fenomeno, che tenga conto delle sue molteplici sfaccettature, delle profonde differenze territoriali e delle cause che la determinano.

Con riferimento alle domande sociali, intanto occorre rivedere la separazione netta che oggi caratterizza il percorso legato al patto per il lavoro (cui è indirizzato colui che è ritenuto in grado di lavorare da subito) da quello legato al patto per l’inclusione sociale (cui, invece, è diretto colui che presenta bisogni complessi), proprio per le ragioni esposte sopra.

Ci possono essere, infatti, persone che, pur avendo le capacità e le competenze per sostenere fin da subito l’ingresso nel mondo del lavoro, hanno comunque bisogno di essere supportate, perché nel nucleo familiare di riferimento emergono bisogni e criticità diverse, legate alle modalità con cui si fa fronte, ad esempio, alle responsabilità familiari.

Inoltre, più in generale, occorre prestare una maggiore attenzione a “categorie” che sono sottovalutate nella normativa, perché appunto più distanti dalla logica occupazionale. È il caso in particolare della povertà minorile: come è stato messo in evidenza da Chiara Saraceno, vi è una netta sottovalutazione dei bisogni dei minori, ai quali infatti nella scala di equivalenza viene attribuito un coefficiente dimezzato rispetto ad un adulto. Come se del minore ci interessasse solo che mangia di meno o che probabilmente spende di meno per vestirsi, senza che altre esigenze vengano in rilievo. Lo stesso vale per i non occupabili, persone che devono essere valorizzate in una logica che non sia solo produttivistica.

Dal punto di vista delle domande istituzionali, riteniamo sia auspicabile un maggiore coinvolgimento del sistema delle autonomie (enti locali e Regioni), non solo nell’ottica di una valorizzazione delle esperienze e delle peculiarità locali, ma anche dello sviluppo delle progettualità e delle sinergie tra istituzioni, enti del terzo settore e attori produttivi. Siamo convinti, infatti, che la costruzione dal basso delle politiche sia in grado di offrire una maggiore adeguatezza ed efficacia degli interventi, superando al contempo logiche assistenzialistiche e valorizzando le risorse dei singoli.

Quali soluzioni capaci di coniugare efficacia e sostenibilità, capacità perequativa e redistributiva sociale e territoriale sono a Suo avviso auspicabili?
Non è possibile offrire ricette preconfezionate: le politiche di contrasto alla povertà richiedono soluzioni politiche e tecniche di impatto sociale, costruite con un accordo trasversale tra le forze politiche e sociali che permetta agli interventi di poter produrre gli effetti auspicati in tempi congrui. L’individuazione della migliore soluzione possibile nel merito non è sufficiente a garantire risultati se non inserita in un processo che ne garantisca la completa attuazione e valutazione. L’avvicendamento del Reddito di Inclusione Sociale e del Reddito di cittadinanza è un esempio di come sia difficile ma necessario superare la precarietà e la temporaneità degli interventi in questo ambito. Occorre una strategia condivisa tra attori istituzionali e forze sociali, che permetta di superare la frammentazione e la temporaneità dell’assetto attuale e possa offrire ai cittadini chiarezza e certezza delle risposte disponibili, agli operatori e alle amministrazioni il tempo e le condizioni per dare completa attuazione alle misure e, finalmente, misurarne l’efficacia.

Emanuele Rossi è professore ordinario di Diritto costituzionale alla Scuola superiore Sant’Anna di Pisa, dove è stato Preside della Classe di Scienze sociali, Direttore dell’Istituto Dirpolis (Diritto, politica e sviluppo) e Pro – Rettore vicario. Attualmente dirige il Laboratorio di ricerca WISS (Welfare, Innovazione e Sviluppo) e la collana, curata da tale Laboratorio, per il Mulino. Dirige anche la rivista Forum di Quaderni costituzionali. È autore di numerose pubblicazioni su temi vari di diritto costituzionale: tra gli ultimi lavori ricordiamo La doverosità dei diritti: analisi di un ossimoro costituzionale?, in Rivista del Gruppo di Pisa, n. 2/2019, 51 ss.; Costituzione, pluralismo solidaristico e Terzo settore, STEM Mucchi Editore, Modena, 2019; Obiettare è boicottare? L’ambiguità dell’obiezione di coscienza e i fini dell’ordinamento, in BioLaw Journal – Rivista di BioDiritto, Special Issue 2/2019, 125 ss; Diritto del Terzo settore (in collaborazione con P. Consorti e L. Gori), il Mulino, Bologna, 2018.

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