Nella prima parte del volume l’ONU e lo UN System sono analizzati nell’orizzonte più ampio delle ricerche sulle International Organizations (IOs), un settore di studi dinamico e di importanza crescente di cui viene qui aggiornato lo stato dell’arte nella prospettiva degli studi storici.Le prime manifestazioni concrete delle IOs sono rintracciate nella nascita delle unioni pubbliche internazionali tra fine Ottocento e inizio Novecento; contemporaneamente si formava lo Hague System con le Conferenze internazionali dell’Aja del 1899 e del 1907. Dopo la cesura rappresentata dalla Grande guerra, la fase successiva fu caratterizzata dallo strutturarsi dei primi regionalismi internazionali e dal tentativo di dare vita attraverso la Società delle Nazioni (SdN) a un sistema di sicurezza collettiva, però la SdN si dimostrò incapace di rispondere alle crisi internazionali del ventennio interbellico. Successivamente allo scoppio della seconda guerra mondiale queste esperienze spinsero gli Alleati, a partire dall’amministrazione Roosevelt, a elaborare nuovi progetti al fine di creare un ordine postbellico stabile sia dal punto di vista della sicurezza internazionale sia sotto il profilo economico; presero così forma le IOs del sistema globale: l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) e le istituzioni finanziarie internazionali (IFI) di Bretton Woods. Da lì in poi è iniziata una fase crescente di studi sulle IOs.
La nascita e le successive trasformazioni dello UN System dal 1945 sino a oggi, e le sue interrelazioni anche con le diverse organizzazioni regionali o funzionali esterne all’ONU, sono espressione concreta del processo organizzativo del sistema internazionale di fronte alle crisi degli Imperi tradizionali e al parallelo ampliamento della comunità internazionale degli Stati. Un itinerario storico che viene ricostruito in modo analitico nella seconda parte del libro, dove viene adottato un approccio globale alla storia dell’ONU.
Quali diverse tipologie di organizzazioni internazionali esistono e quali fasi storiche ne hanno caratterizzato lo sviluppo e l’attività?
Tra le numerose IOs una prima importante distinzione è quella tra organizzazioni costituite mediante trattati e accordi tra gli Stati, e quelle formate invece da attori non governativi. Nel libro viene approfondita l’analisi delle organizzazioni di tipo intergovernativo, che dal 1945 si sono affermate come soggetti internazionali e si sono diversificate notevolmente per tipologie e funzioni. Tra di esse si distinguono da un lato quelle a carattere globale, tra le quali rientrano l’ONU (con i suoi organi principali) e le IFI di Bretton Woods (Fondo monetario internazionale e Banca mondiale), e dall’altro quelle di tipo regionale o funzionale, cioè con membership e scopi più circoscritti.
Dopo le unioni pubbliche internazionali nate nell’Ottocento e le forme di regionalismo internazionale della prima metà del Novecento, il primo esperimento di organizzazione che aspirava a essere globale era stata la SdN, anche se in realtà non fu mai globale e fu poi travolta dagli eventi che portarono al secondo conflitto mondiale. A differenza dello Statuto della SdN firmato nel 1919, dopo la conclusione della guerra nel 1945 la Carta dell’ONU non venne allegata alle sistemazioni postbelliche tramite trattati con le potenze sconfitte. Anzi, prima e più dei trattati di pace, fu proprio la fondazione dell’ONU che segnò la data di inizio della storia internazionale postbellica. Da lì prese avvio anche la costruzione dello UN System, formato dall’ONU stessa e da una “galassia” di agenzie e fondi specializzati.
Seppure tra limiti e scarsità di risorse, un elemento quest’ultimo spesso trascurato nelle analisi, lo UN System si è adattato per cercare di rispondere alle trasformazioni globali intervenute dal 1945 a oggi: dal periodo dell’egemonia americana al Palazzo di Vetro nei primi anni di storia dell’ONU, alla successiva fase della coesistenza competitiva Est-Ovest e della decolonizzazione, alla cosiddetta “fase terzomondista” degli anni Settanta; dalla paralisi dell’ONU durante la seconda guerra fredda alle novità del mondo post bipolare, alle nuove guerre degli anni Novanta sino alle sfide del XXI secolo. Una capacità di adattamento ai cambiamenti del sistema internazionale che si è riflessa anche nelle cosiddette riforme spontanee dell’ONU e nell’attività dei suoi diversi Segretari generali.
Quali vicende hanno segnato maggiormente la storia delle Nazioni Unite dalle origini sino ad oggi?
La nascita dell’ONU ha rappresentato l’inizio del periodo postbellico e il tentativo da parte degli Alleati di costruire un ordine internazionale stabile dopo gli sconvolgimenti globali avvenuti nel trentennio 1914-1945. L’ONU non è però un super-Stato bensì lo “specchio del mondo”, un mondo attraversato da dinamiche di interdipendenza e da necessità di cooperazione, ma anche da rivalità e tensioni molto aspre. In questo panorama, l’ONU è l’unica organizzazione globale che fonda la sua attività su tre pilastri strategici: la salvaguardia della pace e della sicurezza internazionale è il suo compito prioritario; gli altri due pilastri sono la protezione internazionale dei diritti umani e le questioni economico-sociali.
Nel periodo bipolare del sistema internazionale le sfide principali per l’ONU sono state le fratture Est-Ovest tra gli ex Alleati, le tensioni prodotte dalle diverse “guerre fredde”, i problemi della “prima era nucleare”, i cambiamenti introdotti dal processo di decolonizzazione, l’emergere della questione demografica e del tema dello sviluppo, le tematiche del nuovo ordine economico internazionale negli anni Settanta e della silent revolution di fronte alla crisi del debito negli anni Ottanta. Questi ultimi due temi erano collegati alle divisioni Nord-Sud, ma hanno coinvolto più in generale la questione dei rapporti tra l’ONU e le IFI. Per il periodo post bipolare del sistema internazionale vanno invece segnalate soprattutto la fase di transizione dalla Global Cold War al New World Order, la nuova ondata di frammentazione internazionale degli anni Novanta con l’ulteriore incremento della comunità internazionale degli Stati, le nuove guerre, i temi della globalizzazione politica ed economica, la rilevanza assunta dai diritti umani, le sfide del nuovo Millennio (i MDGs previsti per il 2015 e poi i SDGs individuati con l’Agenda 2030), il nuovo ruolo del terrorismo nelle crisi internazionali, il narcotraffico e la criminalità organizzata, i problemi migratori, le questioni ambientali, la “seconda era nucleare”.
Le Nazioni Unite hanno acquisito ormai una indiscutibile dimensione storica, sicuramente rispetto alla fase delle origini e dei primi passi, ma anche riflettendo su altri momenti di svolta delle relazioni internazionali, ad esempio nel 1955 (con il package deal e lo sblocco della questione della membership ONU), nel 1960 (con la risoluzione ONU di condanna del colonialismo), nel 1971 (anno della crisi del sistema finanziario, e dell’ammissione del governo di Pechino al Palazzo di Vetro), nel 1991 (anno del collasso dell’Unione Sovietica, e della prima guerra del Golfo), e poi nel nuovo Millennio sino a oggi. Una dimensione storica che contribuisce a conferire alle Nazioni Unite legittimità e autorevolezza.
Come si è evoluta storicamente la membership dello UN System?
Studiando i rapporti tra l’ONU e il sistema internazionale in cui opera, nel libro un’attenzione speciale è dedicata alla globalizzazione della membership onusiana (cioè dell’Assemblea generale) e alla sua evoluzione storica. Dalla questione dei membri originari, il cui perimetro era stato segnato dall’andamento militare del secondo conflitto mondiale e codificato dall’articolo 3 della Carta istitutiva varata alla Conferenza di San Francisco del 1945, alle successive trasformazioni regolate dall’articolo 4 avvenute nel periodo della guerra fredda e della decolonizzazione, sino alle nuove geografie del post guerra fredda.
Un altro tema rilevante analizzato è quello della evoluzione storica della membership degli altri organi principali dell’ONU. In particolare le riforme della Carta realizzate utilizzando l’articolo 108, che nel 1965 hanno portato agli ampliamenti del Consiglio di sicurezza (passato da 11 a 15 membri) e del Consiglio economico e sociale (ECOSOC), e poi nel 1973 all’ulteriore ampliamento dell’ECOSOC.
Sono inoltre analizzate le analogie e le differenze nell’evoluzione della membership tra l’ONU e le agenzie e i fondi specializzati che fanno parte del più ampio UN System, a partire dal Fondo monetario e dalla Banca mondiale definite talvolta The Other United Nations, che sin dall’inizio hanno seguito percorsi diplomatici e modalità di gestione differenti rispetto all’ONU.
Quale significato storico e che ruolo diplomatico ha rivestito l’ONU rispetto alle istituzioni finanziarie internazionali di Bretton Woods?
Il valore chiave delle Nazioni Unite risiede in primo luogo nella vocazione universale dell’Organizzazione, sede di confronto politico tra gli Stati e di ricerca di soluzioni condivise su tematiche globali che riguardano: la sicurezza e la stabilità internazionali, lo sviluppo economico-sociale, la promozione dei diritti umani e la tutela ambientale. Le due IFI istituite a seguito della Conferenza interalleata di Bretton Woods del 1944 (Fondo monetario e Banca mondiale) sono diventate formalmente due agenzie specializzate dello UN System in base agli accordi del novembre 1947 con l’ONU. A Bretton Woods era stata prevista anche una terza IFI, una organizzazione internazionale del commercio, che però non nacque e fu sostituita dai round negoziali del GATT (esterni all’ONU), confluiti poi nel 1995 nel WTO. Di fatto anche il Fund e la Bank sono due organizzazioni indipendenti dall’ONU, e questo per quanto attiene la membership, i sistemi di voto, le modalità organizzative e i processi decisionali.
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D’atra parte lo UN System è formato, oltreché dai sei organi principali dell’ONU, da diversi fondi, programmi e agenzie specializzate facenti capo alle Nazioni Unite. Nel contesto dello UN System, al cui interno sono compresi formalmente anche il Fund e la Bank che interagiscono nei processi di globalizzazione, il significato storico e il ruolo diplomatico dell’ONU sono dunque da ricercare nei cambiamenti dei rispettivi ruoli e funzioni nelle differenti fasi storiche attraversate dal sistema internazionale dalla fine del secondo conflitto mondiale a oggi. La prospettiva globale adottata nel volume, che copre l’arco cronologico dalla fase delle origini dell’ONU sino a oggi, va in questa direzione.
L’auspicio è che il presente lavoro possa servire da stimolo per riflettere maggiormente su questa complessa organizzazione internazionale globale, che è storicamente importante per la politica estera dell’Italia, e che nonostante difficoltà, carenze e critiche rappresenta un punto di equilibrio fondamentale nelle dinamiche del sistema internazionale in costante trasformazione.
Marco Mugnaini è docente di Storia delle relazioni internazionali e di Storia delle organizzazioni internazionali all’Università di Pavia. Tra i suoi libri: Le Spagne degli italiani (2002); L’America Latina e Mussolini (2008); Diplomazia multilaterale e membership Onu (2015). Tra i volumi da lui curati: Stato, Chiesa e relazioni internazionali (2003); 70 anni di storia dell’Onu 60 anni di Italia all’Onu (2017); Nazioni Unite e sistema internazionale (2018).
