Prof. Avv. Alessandro Parrotta, Lei è autore del libro Manuale di diritto della cooperazione internazionale. Sviluppo, integrazione e diritti fondamentali edito da Pacini: come si è recentemente evoluto lo scenario in materia di cooperazione internazionale?Il diritto della cooperazione internazionale, nel corso del secolo scorso, ha subito un’intensa trasformazione – seppur mantenendo la trama dei c.d. valori fondamentali della Comunità delle Nazioni – assorbendo in modo sempre più specifico la tutela universalistica degli human rights, uno dei settori su cui, a livello internazionale, gli Stati pongono maggiore attenzione.
In particolare, l’aggiornamento sull’evoluzione dei principi, dei trattati e delle convenzioni settoriali è di fondamentale importanza per le Amministrazioni Pubbliche, e non solo per quelle direttamente coinvolte in negoziati internazionali o nell’applicazione delle diverse disposizioni settoriali, ma anche di tutti gli Operatori del diritto.
Tuttavia, il profilo internazionalistico è diventato anche di dominio comune, in quanto la partecipazione attiva del cittadino alla vita politica dello Stato non può prescindere dall’approfondimento della disciplina dei rapporti internazionali, per la piena comprensione delle strategie e procedure di tutti gli Enti e Istituzioni coinvolti a vario titolo nei processi di internazionalizzazione.
Come è stato illustrato nel Manuale, la recente L. 125/2014 si inserisce all’interno della tradizione diplomatica che portò il Paese alla firma dei Trattati di Roma e successivamente ad accettare l’Associazione dei territori d’Oltremare, nonché valutare le posizioni assunte in ambito di politica estera alla cooperazione internazionale.
Nel nuovo millennio, sono per così dire sbocciati i fermenti di cambiamento, germogliati nelle ultime decadi della fase precedente.
Anche in materie molto vicine all’attuale situazione giuridica italiana, la cooperazione tra Stati è stata ed è di vitale importanza. Si consideri ad esempio tutto il lavoro svolto dal G20 anticorruption working group, sulla prevenzione alla corruzione: le raccomandazioni rivolte agli Stati Membri (tra cui, l’Italia) seguono il tracciato di invitare gli Stati ad improntare la propria normativa ad una serie di principi guida, riassunti all’interno dei cd. “Guiding Principles”. Nell’ambito delle Nazioni Unite, un altro importante passo in avanti è stato svolto in occasione della ratifica della Convenzione contro la Corruzione (UNCAC) nel 2003, dove, pur a fronte dei limiti insiti nel potere di soft law demandato all’ONU, si è per la prima volta affrontato l’argomento del sistema delle segnalazioni (il cd. whistleblowing) varato come Legge in Italia.
Quali sono le fonti del diritto della cooperazione?
Per rispondere alla domanda occorre ricordare che l’ordinamento giuridico internazionale presenta caratteristiche peculiari; caratteristiche che segnano una netta linea di demarcazione tra questo ed i sistemi giuridici statali. Per rendere l’idea di tali differenze, basti qui ricordare come, mentre all’interno degli ordinamenti giuridici nazionali gli individui rappresentano i soggetti giuridici primari, nell’ordinamento giuridico internazionale sono gli Stati ad essere i soggetti giuridici, mentre gli individui scolorano e assumono rilevanza solo in via mediata, attraverso l’intermediazione dello Stato.
Sul piano delle fonti questa evenienza fa sì allora che le stesse siano rappresentate dagli accordi raggiunti proprio tra gli Stati stessi in seno alle Organizzazioni internazionali, gli altri attori nel sistema internazionale.
A titolo di esempio, si può citare la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite, il Patto internazionale sui diritti civili e politici e la Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose o linguistiche.
Quali sono le principali istituzioni del diritto della cooperazione?
Ancora, in questa circostanza è opportuno chiarire quali siano gli attori nello scenario internazionale. In primo luogo, occorre citare i governi: in particolare, i principali paesi donatori sono i 30 membri del Development Assistance Committee (DAC), il forum, all’interno dell’OCSE, dove si discute di cooperazione allo sviluppo.
Accanto ai Governi, numerosi organismi multilaterali operano nell’ambito della cooperazione allo sviluppo. Questi includono le istituzioni finanziarie internazionali, le agenzie delle Nazioni Unite e la Commissione europea (CE). Tra le istituzioni finanziarie internazionali, le banche regionali di sviluppo e le Istituzioni di Bretton Woods sono sicuramente gli attori principali.
In particolare, la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (IBRD) e la già citata Associazione internazionale per lo sviluppo (IDA), entrambe facenti parte del gruppo della Banca Mondiale, sono tra i maggiori donatori. L’IDA, poi, è un fondo che eroga prestiti a interesse zero ai paesi più poveri, che non hanno la capacità finanziaria di contrarre prestiti a termini di mercato. La IBRD estende invece i prestiti ai governi dei paesi con reddito pro-capite relativamente elevati. Sempre del gruppo della Banca Mondiale, la Società finanziaria internazionale (international finance corporation) è un’agenzia che opera per promuovere lo sviluppo dell’industria privata nei PVS attraverso l’erogazione di appositi prestiti direttamente al settore privato e la mediazione verso il mercato internazionale del credito. Il programma per lo sviluppo (UNDP) è tra le principali agenzie ONU ed ha come missione la condivisione delle conoscenze e delle esperienze e il rafforzamento delle capacità dei PVS, per contribuire all’affermazione di governi democratici, alla lotta contro la povertà e alla prevenzione e ricostruzione delle crisi umanitarie.
Ancora, sempre sugli attori, le ONG rappresentano la realtà più importante e variegata fra i soggetti della società civile coinvolti nella cooperazione allo sviluppo. In Italia, Il Coordinamento delle ONG per la cooperazione internazionale allo sviluppo (COCIS) definisce le ONG come «Associazioni private, senza scopo di lucro, che promuovono e realizzano azioni di cooperazione internazionale finalizzate allo sviluppo dei paesi poveri, per la promozione e il rispetto dei diritti fondamentali». La legislazione italiana da tempo (d.lgs 460/1997) qualifica le ONG come un particolare tipo di associazioni di volontariato, che svolgono attività senza scopo di lucro.
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In quanto organizzazioni non lucrative d’utilità sociale (ONLUS) le ONG svolgono un’attività a beneficio di soggetti terzi rispetto ai soci; in particolare esse perseguono queste finalità operando nel campo della cooperazione internazionale allo sviluppo. Non sono considerate tali quelle ONLUS che, ad esempio, si occupano di alleviare la povertà nei paesi sviluppati.
Come si articolano le iniziative in ambito multilaterale?
Partiamo dalla fondamentale distinzione tra iniziative bilaterali ed iniziative multilaterali nell’ambito della cooperazione internazionale allo sviluppo. La cooperazione bilaterale trova fondamento nei rapporti diretti tra paese donatore e paese beneficiario dell’aiuto; rapporti che si esplicano nella stipulazione di accordi, con relativo stanziamento di fondi, tra i due governi. La cooperazione multilaterale, al contrario, ha come fulcro le organizzazioni internazionali e sovranazionali per lo sviluppo (ONU, UE, etc.).
Le iniziative multilaterali trovano il proprio inquadramento e punto di riferimento nelle strategie mondiali elaborate nelle conferenze globali delle Nazioni Unite. In particolare, nel 2000, in occasione del Vertice del Millennio delle Nazioni Unite, venivano elaborati gli otto Millennium Development Goals (MDGs) per l’anno 2015, e nel 2015 è stata definita la nuova agenda, mediante l’elaborazione di diciassette Sustainable Development Goals (SDGs) da raggiungere entro il 2030. Il manifesto fondamentale dell’operato delle Nazioni Unite in ambito di cooperazione multilaterale è la lotta a povertà e disuguaglianze nel mondo. L’agenda dei SDGs attualmente in corso, oltre a confermare l’impegno nelle medesime aree di interesse dei precedenti MDGs – tra cui lotta a povertà, disuguaglianza e fame, miglioramento degli indicatori di istruzione e salute pubblica – vi affianca un nuovo ventaglio di obbiettivi che abbracciano anche il tema del diritto al lavoro e alla crescita economica, del cambiamento climatico e le energie rinnovabili, l’ambito industriale e produttivo, con anche l’inserimento di un obbiettivo specifico volto a garantire l’accesso indiscriminato alla giustizia per tutti e la costruzione di istituzioni efficienti e responsabili a tutti i livelli. Nonostante l’armonizzazione delle iniziative in ambito multilaterale sotto i medesimi punti cardine, è ovviamente necessario distinguere gli interventi e relative problematiche a seconda delle differenti aree geo-politiche in cui vengono attuati.
Come è organizzata la cooperazione bilaterale?
In termini del tutto generali, si può dire che l’accordo bilaterale è la fonte primaria, insieme a quello multilaterale, del diritto internazionale. Esso ha priorità sulle normative nazionali e crea, per determinati temi, un quadro di ordinamento comune tra i due diversi paesi coinvolti
Con riferimento, ad esempio, al commercio internazionale alcune tipologie di accordo bilaterali sono: 1. l’accordo di cooperazione allo sviluppo; 2. l’accordo di ristrutturazione del debito. 3. l’accordo contro la doppia imposizione fiscale; 4. l’accordo in materia previdenziale; 5. l’accordo commerciale; 6. l’accordo per la reciproca protezione degli investimenti.
Un quadro complessivo di riferimento per le molteplici forme di cooperazione allo sviluppo, incluse quelle bilaterali, è, ovviamente, la fondamentale Agenda 2030, che, oltre ad indicare le finalità e gli Obiettivi della cooperazione, suggerisce quali debbano essere gli Strumenti di attuazione, delinea modalità per il Partenariato Globale, e fornisce i principi base per i necessari processi di monitoraggio e verifica.
Senza voler effettuare qui una analisi completa delle raccomandazioni della Agenda 2030 su tali aspetti, si può ricordare che essa prevede una implementazione nell’ambito di Partnership Globale per lo Sviluppo Sostenibile, rinnovata e coadiuvata dalle azioni e dalla politica sottolineate nell’Agenda di Azione di Addis Abeba (che è parte integrante dell’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile). In particolare, l’Agenda di Azione di Addis Abeba sostiene, completa e aiuta a contestualizzare gli strumenti di attuazione degli obiettivi dell’Agenda 2030. Si riferisce alle risorse pubbliche interne, agli affari privati e alla finanza nazionale e internazionale, alla cooperazione internazionale per lo sviluppo, al commercio internazionale come motore di sviluppo, al debito e al sostegno dello stesso. L’Agenda riconosce che ogni Stato ha la primaria responsabilità della propria economia e del proprio sviluppo sociale e che il ruolo delle politiche interne e delle strategie per lo sviluppo non può essere messo in discussione.
Quale disciplina ha introdotto la L. 125/2014 in materia di cooperazione internazionale e come essa si inserisce all’interno della tradizione diplomatica e di politica estera italiana?
L’anno 2014 può essere considerato un momento epocale nell’evoluzione degli impegni concernenti la tematica della cooperazione allo sviluppo da parte italiana. Infatti, 27 anni dopo l’approvazione della precedente legge 49/87, si pervenne all’emanazione della nuova legge sulla cooperazione, e cioè alla legge 11 agosto 2014, n. 125.
Questa riforma rappresenta una vera e propria rivoluzione nel settore della cooperazione internazionale, in quanto configura «un modello di responsabilità diffusa, riconoscendo tutti i soggetti interessati, nazionali e territoriali, pubblici e privati, profit e no profit, quali possibili protagonisti dello sviluppo, in stretto legame di partenariato con le corrispondenti realtà istituzionali, sociali, culturali, economiche dei Paesi partner».
Inoltre, questo provvedimento ha collocato la cooperazione allo sviluppo fra gli impegni dei programmi di governo, rendendola parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia. Sul punto, non si può non annotare come la Legge n. 125 del 2014 faccia riferimento, in modo puntuale, proprio alla “cooperazione internazionale per lo sviluppo sostenibile, i diritti umani e la pace” quale parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia ed abbia adeguato la normativa italiana ai principi e agli orientamenti emersi, nel corso dei precedenti venti anni, nella Comunità internazionale sulle problematiche dell’aiuto allo sviluppo.
In quest’ottica, è stata proprio la legge 125/2014 a modificare il nome stesso del Ministero degli Affari esteri in Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI).
Il Volume si propone l’obiettivo di fornire al cd. “operatore della crisi” – sia esso militare oppure civile – gli strumenti per comprendere lo scenario legislativo attuale in materia di cooperazione internazionale ed è stato progettato e realizzato anche grazie al contributo dei Colleghi Avvocati Benedetta Perego, Elena Esposito, Andrea Racca e Chiara Zarcone (in ordine alfabetico), per renderlo il più possibile aderente alle esigenze degli operatori del settore presso Istituzioni pubbliche ed enti privati, fruibile da professionisti chiamati a confrontarsi coi protocolli di derivazione sociologica e strategica, puntando ad essere strumento di studio per interventi operativi in situazioni di “humanitarian emergency”, nonché base per progetti di gestione dei rischi, di modelli organizzativi ed altri protocolli di sicurezza globale, unitamente ad altri Volumi specialistici in materia di prevenzione e gestione del rischio.
Alessandro Parrotta, avvocato penalista, componente della Commissione Anticorruzione dell’ODCEC di Torino, componente effettivo della Commissione Penale Societario dell’ODCEC di Roma. Consulente a supporto di Responsabili alla Prevenzione della Corruzione e Trasparenza, nonché Presidente in Organismi di Vigilanza in primarie realtà. A livello accademico è Titolare dell’insegnamento in Diritto della Cooperazione Internazionale e dell’insegnamento in Legislazione Anticorruzione, Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi eCampus; Professore Responsabile del Master universitario in “Cooperazione Internazionale per la Tutela della Persona ed Intelligence Nazionale”, Professore Aggiunto in Diritto Penale dell’Economia presso molti Istituti di Istruzione delle Forze di polizia e militari nonché Direttore dell’Istituto degli Studi Politici Economici e Giuridici (ISPEG). Consulente giuridico del Senatore Segretario presso il Consiglio di Presidenza del Senato della Repubblica italiana. Relatore in Convegni e Congressi giuridici per Istituzioni e Ordini professionali; è estensore di numerosi saggi in riviste e volumi specialistici.
