Manuale di diritto amministrativodi Marcello Clarich
il Mulino
«Il diritto amministrativo può essere definito, in prima approssimazione, come quella branca del diritto pubblico interno che ha per oggetto l’organizzazione e l’attività della pubblica amministrazione. Esso riguarda in particolare i rapporti che quest’ultima instaura con i soggetti privati nell’esercizio di poteri ad essa conferiti dalla legge per la cura di interessi della collettività. Secondo una delle prime definizioni, proposta da Vittorio Emanuele Orlando nei Principii di diritto amministrativo (1891), il diritto amministrativo è «il sistema di quei principii giuridici che regolano l’attività dello Stato per il raggiungimento dei suoi fini».
Il diritto amministrativo si compone di un corpo di regole e di principi, autonomo dal diritto privato, che si è andato formando nell’Europa continentale nel corso del XIX secolo in parallelo all’evoluzione dello Stato di diritto.
Rispetto alla tradizione millenaria del diritto privato, si tratta dunque di un diritto recente. Le locuzioni administration publique e bureaucratie comparvero per la prima volta in Francia intorno alla metà del XVIII secolo e vennero riferite alla nascita e al consolidarsi di un potere pubblico nuovo posto al servizio del sovrano assoluto. In epoca napoleonica si iniziò a utilizzare l’espressione droit administratif e il primo trattato di diritto amministrativo fu pubblicato da Gian Domenico Romagnosi nel 1814. Solo verso la fine del XIX secolo la disciplina trovò un inquadramento più compiuto.
Del resto la distinzione, già nota al diritto romano, tra diritto pubblico (quod ad statum rei Romanae spectat, secondo Ulpiano) e diritto privato (quod ad singolorum utilitatem) rimase in uno stato embrionale almeno fino in epoca moderna.
Il diritto pubblico si ricollega infatti culturalmente al dibattito politico e filosofico settecentesco sul fondamento e sulla legittimità del potere del sovrano. Assunse poi la consistenza di una branca sviluppata del diritto allorché giunse a maturazione lo Stato costituzionale di diritto (Rechtsstaat, État de droit), con tempistiche e modalità differenziate nei singoli Stati, a partire dalla Rivoluzione francese (1789). Le costituzioni liberali ottocentesche (in Piemonte, lo Statuto albertino del 1848) posero le basi normative a partire dalle quali la dottrina, soprattutto tedesca (Georg Jellinek, Paul Laband, Otto Mayer), elaborò i concetti fondamentali del diritto pubblico (sovranità, Stato persona, diritti pubblici soggettivi, ecc.)
Il diritto amministrativo può essere avvicinato lungo una pluralità di percorsi. In primo luogo, esso va colto in una prospettiva storica, dando conto di due processi: l’emergere di apparati amministrativi stabili posti al servizio del sovrano e l’evoluzione della struttura della pubblica amministrazione in relazione all’ampiezza delle funzioni assunte via via dallo Stato; la progressiva sottoposizione della pubblica amministrazione ai principi dello Stato di diritto e la formazione di un diritto speciale ad essa applicabile. In secondo luogo, è utile muovere dalle scienze sociali che analizzano con i propri metodi il fenomeno delle amministrazioni pubbliche e gettano le basi concettuali della teoria della regolazione (regulation). In terzo luogo, occorre fissare le distinzioni e i nessi del diritto amministrativo rispetto ad altre branche del diritto (diritto costituzionale, diritto europeo, diritto privato). Infine, conviene prendere in considerazione alcuni caratteri generali e le principali partizioni della materia.»
