“Erosione fiscale” è l’espressione usata per identificare una variegata serie di misure, che in generale possiamo chiamare spese fiscali (in inglese: tax expenditures), con le quali lo Stato decide in sostanza di rinunciare a una quota di gettito. Dal punto di vista del singolo contribuente può trattarsi di esenzioni, deduzioni, detrazioni, crediti di imposta: tutte queste agevolazioni, se guardate nel loro complesso e dal punto di vista del bilancio dello Stato, rappresentano mancate entrate. Per quanto riguarda le sue dimensioni, il problema è che ancora oggi non c’è accordo, nella comunità scientifica e tra gli analisti, su come classificare le tax expenditures: in generale, esse rappresentano eccezioni rispetto ad una regola generale sull’imposizione fiscale; tuttavia, a seconda del modello di riferimento (della “regola” che si assume come generale) la classificazione e quindi il numero delle agevolazioni può variare di molto. Ad esempio, se si prende come base di riferimento un modello teorico di tassazione, in cui la regola è il principio generale dell’imposizione, ogni deviazione dal principio diventa agevolazione, e il loro numero totale sarà piuttosto elevato. Se invece, come si fa oggi in Italia, il modello di riferimento è quello cd. legale (o normativo), bisogna valutare caso per caso se una misura agevolativa sia una caratteristica strutturale del singolo tributo esaminato, oppure se rappresenti una deviazione dallo schema di riferimento: solo in questo secondo caso la relativa disposizione sarà ritenuta spesa fiscale. In sostanza, qui si fa riferimento a una serie di regole concrete, come ad esempio il numero di soggetti interessati dalla norma e la dimensione della perdita di gettito: se il beneficio riguarda una platea molto alta di contribuenti e ha notevoli conseguenza finanziarie (ad esempio, le detrazioni per carici di famiglia) si può ragionevolmente supporre che si tratti di una caratteristica del tributo e non di una spesa fiscale. Gli ultimi dati italiani, ad esempio, attestano il totale in un numero superiore alle 600; e il numero è in crescita, secondo l’Ufficio parlamentare di bilancio,L’estensione del fenomeno dipende, in definitiva, da come lo si osserva.
Il che rende difficile, ovviamente, anche una stima in termini quantitativi, che oltretutto richiede di per sé il “calcolo” del costo di ogni singola misura e poi del loro totale (che non può essere una semplice somma, perché le agevolazioni interagiscono tra loro). In Italia non abbiamo ancora un’analisi così completa, quindi la quantificazione viene fatta solo su una parte del fenomeno. Diciamo che da diversi studi emerge una quantificazione parziale che sta intorno ai 70 miliardi di euro l’anno, calcolati su circa metà delle misure: il che porta a ritenere ragionevole una stima del totale di circa 130 miliardi di euro l’anno. Se così fosse (e le cifre sono abbastanza affidabili), il totale dell’erosione supererebbe quello ‒ già record ‒ dell’evasione fiscale. Con l’aggravante che, mentre l’evasione è un fenomeno socio-economico su cui i legislatori possono intervenire fino a un certo punto, l’erosione è una creazione interamente normativa, e quindi nello stesso modo sarebbe aggredibile.
In che modo le agevolazioni fiscali sottraggono risorse alla fiscalità pubblica?
Perché sono “storni” di risorse a favore di determinate categorie di soggetti, in alcuni casi molto ampie (sempre le detrazioni per i carichi di famiglia, ad esempio), ma in altri limitati a poche unità di beneficiari. Se la regola è che «tutti sono tenuti a contribuire alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva» (art. 53 Cost.), ma poi si introducono progressivamente sempre più eccezioni a vantaggio solo di alcuni, è evidente che quando si fa “il conto” alle casse dello Stato viene a mancare una parte – rilevante, come abbiamo appena visto – di contribuzione. È una situazione che grida vendetta, in generale ma soprattutto in un periodo in cui si è assistito a tagli a dir poco brutali ai servizi essenziali, che realizzano i diritti fondamentali delle persone (istruzione, sanità, trasporti pubblici, ecc.).
Come si è giunti all’attuale “giungla” delle agevolazioni fiscali?
Col tempo. Il fenomeno dell’erosione nasce con l’Unità d’Italia, ha avuto un’impennata nel periodo fascista e anche per questo è stato accuratamente analizzato – come spieghiamo nel libro ‒ dalla Commissione economica alla Costituente (1946), in cui tra l’altro si doveva stabilire se, volendo incentivare determinati settori o attività economiche, fossero preferibili le agevolazioni, cioè le mancate entrate, o i sussidi, cioè spese vere e proprie. All’epoca si decise che le agevolazioni potevano anche essere mantenute, a condizione che fossero limitate al supporto di settori economici ritenuti cruciali, che la loro resa fosse accuratamente sorvegliata (in modo da eliminarle appena raggiunto l’obiettivo) e che fossero soggette al controllo del Parlamento e dell’opinione pubblica.
Così evidentemente non è stato, per due motivi. Primo, perché le spese fiscali sono “mimetiche”, nel senso che per introdurne una può essere sufficiente una micro-modifica a un comma, ed è quindi facile infilarle praticamente in qualsiasi disposizione che riguardi l’economia in senso lato. Secondo, e soprattutto, perché le agevolazioni piacciono moltissimo ai politici, che volentieri le usano a fini elettorali. Questi elementi sono comuni a tutte le legislazioni fiscali del mondo (infatti se ne occupa molto l’OCSE); in Italia abbiamo però un problema storico di analisi e controllo delle politiche e delle spese, perciò da noi non solo le agevolazioni vengono introdotte, come ovunque, ma poi tendono a restare e stratificarsi, fino a raggiungere le dimensioni odierne.
Cosa sono i sussidi ambientali e qual è l’entità della fiscalità ambientale in Italia?
Nel caso dei sussidi ambientali si ripropone il problema definitorio delle agevolazioni in generale, ma al quadrato: nel senso che, oltre a capire se una determinata misura sia o meno “eccezione rispetto alla regola”, bisogna anche valutarne le ricadute ambientali. All’interno dei sussidi ambientali si trovano sia sussidi in senso stretto (erogazioni di denaro a determinate attività), sia agevolazioni, quindi l’analisi diventa davvero complicata; dal 2016 se ne occupa il Ministero dell’Ambiente, che ogni anno pubblica un apposito Catalogo. In generale possiamo suddividerli in SAD (Sussidi Ambientalmente Dannosi) e SAF (Sussidi ambientalmente Favorevoli): un esempio dei primi sono quelli ai carburanti fossili; un esempio dei secondi sono le misure a favore, ad esempio, dell’agricoltura, dell’energia o dei trasporti sostenibili. C’è poi una percentuale piuttosto ampia (circa il 16%, in Italia, dati 2017) di sussidi classificati “incerti”, perché hanno impatti sia positivi sia negativi sull’ambiente. Il Catalogo del MATTM analizza e classifica tutte le misure che hanno impatti ambientali.
Quanto all’entità, si ripropone lo stesso problema delle agevolazioni in generale, perché analogo è il problema definitorio. Per dare un solo numero, e considerando che la maggior parte dei SAD sono spese fiscali, dalle analisi del MATTM emerge che nel 2017 l’Italia ha rinunciato a 15,7 miliardi di euro di entrate attraverso misure che sicuramente producono effetti dannosi per l’ambiente. I Cataloghi sono comunque tutti pubblicati nel sito del Ministero.
Qual è l’impatto sul sistema economico delle agevolazioni fiscali?
Dipende da una serie di fattori. Dal punto di vista giuridico, un’agevolazione è in sé uno strumento neutro, che può assumere valenza positiva o negativa a seconda dell’uso che ne viene fatto, in un certo scenario socio-economico e a determinate condizioni. Non solo: proprio perché sono strumenti di governo dell’economia e quindi inscindibili dal contesto in cui funzionano, può darsi che una stessa misura, che magari in un primo momento ha prodotto risultati positivi in termini di bilancio pubblico, cambi segno a causa di mutamenti nelle condizioni generali; oppure può darsi che un’agevolazione, pur producendo i risultati attesi sul piano fiscale, si riveli svantaggiosa per altri aspetti e che, ad una valutazione complessiva, i danni prodotti superino i vantaggi: questo ad esempio è il caso di molti sussidi ambientalmente dannosi, i SAD.
Nella pratica, tendenzialmente le agevolazioni “drogano” il mercato e mettono a serio rischio la concorrenza, motivo per cui sono decisamente avversate dalla maggioranza degli economisti, per non parlare della Commissione europea. Di questi aspetti, che a loro volta sono a dir poco sfaccettati, si occupa la seconda parte del libro, di cui è autore il Prof. Giovanni Luchena dell’Università di Bari Aldo Moro.
In definitiva, comunque, sono ancora perfettamente attuali gli avvertimenti della Commissione economica alla Costituente (1946): le agevolazioni possono essere molto utili – si pensi, oggi, all’incentivazione della cd. Green Economy – ma dovrebbero essere accuratamente analizzate, selezionate e tenute sotto stretto controllo, in modo da eliminarle appena non sono più necessarie. Altrimenti si rischia che diventino perenni, finendo per diventare privilegi di chi ne gode, magari perché può contare su lobby potenti.
Quali interventi sarebbero dunque necessari in tema di agevolazioni fiscali?
Le parole chiave sono tre: analisi, selezione, controllo. Innanzitutto sarebbe necessario avere un quadro chiaro della situazione di partenza, che come dicevo poco sopra in Italia è ancora piuttosto lontano (mentre in molti altri Paesi almeno un’analisi periodica è di prassi).
Si dovrebbe poi pretendere che le istituzioni rappresentative (il Parlamento, ma anche le Assemblee regionali) aprissero al proprio interno un dibattito sul tema, così da sensibilizzare sia la classe dirigente, sia l’opinione pubblica, per poi affrontare il problema dal punto di vista normativo – possibilmente nell’ambito di una riforma organica del sistema tributario. Da questo punto di vista, l’urgenza va senza dubbio alle agevolazioni ambientali.
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In generale, i decisori politici non dovrebbero mai distogliere l’attenzione dal fenomeno, senza piegarlo alle esigenze elettorali del momento.
Ma questi ulteriori passaggi sono complicati addirittura per le democrazie più evolute: trattandosi dell’Italia, già un incremento del dibattito e della trasparenza sul tema rappresenterebbero un notevole passo avanti. E in questo modo si contribuirebbe anche alla pulizia del discorso pubblico, che ha raggiunto livelli di impreparazione ed estemporaneità insopportabili per un sistema democratico.
Il libro fornisce le coordinate di base per orientarsi nella “giungla delle agevolazioni”; l’obiettivo, o forse meglio l’auspicio, è di agevolare almeno l’apertura di un dibattito pubblico consapevole e non basato su slogan.
Chiara Bergonzini è Ricercatrice in Diritto costituzione nell’Università di Macerata. Nel 2017 ha conseguito l’ASN come Professore associato nella stessa materia. È esperta di procedure finanziarie e di bilanci pubblici, su cui ha pubblicato la monografia Parlamento e decisioni di bilancio (FrancoAngeli, 2014) e numerosi saggi in riviste scientifiche; ha curato il volume Costituzione e bilancio (FrancoAngeli, 2019). Coordina la redazione di Diritto costituzionale. Rivista quadrimestrale ed è membro del Comitato scientifico della rivista DIRITTO E CONTI – Bilancio Comunità Persona (www.dirittoeconti.it).
