La questione orientale. I Balcani tra integrazione e sicurezza, Raffaella ColettiDott.ssa Raffaella Coletti, Lei ha curato l’edizione del libro La questione orientale. I Balcani tra integrazione e sicurezza pubblicato da Donzelli: quale valore può assumere la prospettiva di adesione all’Unione europea dei paesi dei Balcani che ne sono ancora esclusi, nell’ottica della democratizzazione e stabilizzazione dell’area?
L’Unione europea ha sempre esercitato una grande influenza nella regione. I paesi balcanici si collocano nel cuore del territorio dell’Unione, e sono e si sentono parte integrante dell’Europa. Sotto il profilo economico vi è una crescente dipendenza della regione rispetto all’Ue. Oltre che su questi legami, l’influenza dell’Unione europea si è sempre basata su quello che è stato definito un “potere normativo”: la prospettiva di adesione e l’esempio di successo del processo di integrazione hanno agito come “motore” per la democratizzazione e stabilizzazione dell’area, spingendo i paesi balcanici ad avviare difficili riforme istituzionali.

Tuttavia negli ultimi anni qualcosa si è inceppato in questo meccanismo. La prolungata attesa e la mancanza di tempi certi circa il percorso di allargamento, ma anche le crisi interne all’Unione europea, ne hanno indebolito il potere di trasformazione. Inoltre gli stretti legami economici con l’Ue non hanno determinato un maggiore sviluppo nei paesi balcanici, che anzi sono divenuti più vulnerabili agi shock esterni, come messo in evidenza da Matteo Bonomi nel suo saggio contenuto nel volume. È in questo quadro che si sta consumando un lento ma progressivo declino democratico nella regione e si è fatta sempre più forte l’influenza di altre potenze: il saggio di Francesco Martino approfondisce in particolare il crescente ruolo di Russia, Cina e Turchia, sottolineando come la loro presenza ponga indubbiamente nuove sfide, ma anche confermando il ruolo di primo piano ancora giocato dall’Unione europea.

La prospettiva di adesione all’Ue resta infatti secondo molti osservatori il progetto centrale per la democratizzazione e stabilizzazione dei paesi balcanici, anche per evitare il rischio che divengano uno scacchiere per strategie geopolitiche confliggenti. Nella prefazione al volume, dove ripercorre i principali passaggi storici che hanno coinvolto la regione, Piero Fassino richiama quanto l’integrazione europea sia il passaggio essenziale per dare alla regione stabilità e sicurezza.

Quali prospettive di adesione all’Unione europea nutrono i paesi dei Balcani che ne sono ancora esclusi?
La prospettiva di adesione dei paesi balcanici all’Unione europea è stata formalizzata nel 2003 a Salonicco – un anno prima dello storico allargamento del 2004, che ha portato l’Unione europea da 15 a 25 Stati membri. Da allora, due soli paesi nati dalla dissoluzione della Jugoslavia sono entrati a far parte dell’Unione europea: la Slovenia nel 2004 e la Croazia nel 2013. Gli altri paesi della regione si trovano in stadi diversi rispetto al percorso di adesione: i paesi “apripista” sono Serbia e Montenegro, che hanno lo status di paesi candidati e hanno aperto i negoziati per l’adesione. Albania e Macedonia hanno lo status di paesi candidati, ma non hanno ancora aperto i negoziati. Bosnia Erzegovina e Kosovo sono invece ancora paesi potenziali candidati, con la prima che ha presentato nel 2016 richiesta formale di adesione.

Il processo di allargamento, come già menzionato, è stato negli ultimi anni confinato in una situazione di stallo. Diversi fattori hanno contribuito a questa situazione: le crescenti difficoltà di gestione di un’Europa allargata, la crisi che ha colpito l’economia mondiale, l’instabilità nei paesi della sponda sud del Mediterraneo e del Medio oriente e l’aumento dei flussi migratori verso l’Europa, la diffusione del terrorismo internazionale, hanno contribuito a mettere in discussione la stessa definizione di Unione Europea.

In questo quadro, la prospettiva di un ulteriore allargamento dell’Ue è divenuta sempre meno pressante (se non addirittura meno attraente) per le istituzioni europee e per molti Stati membri. Nel 2014, quando è diventato presidente della commissione europea, Jean-Claude Junker ha inserito tra le sue priorità di azione una “pausa dall’allargamento” per il quinquennio del suo mandato, formalizzando la sostanziale immobilità nel percorso di adesione.

Più di recente, le prospettive di adesione sono state parzialmente rilanciate: nel discorso sullo stato dell’Unione del settembre 2017, lo stesso Junker ha menzionato l’esigenza di prospettive di allargamento credibili per i Balcani occidentali, nell’ottica di stabilità e sicurezza per l’Unione. Nel febbraio 2018 la Commissione europea ha lanciato una nuova strategia per l’allargamento, che ipotizza un orizzonte temporale per l’ingresso di Serbia e Montenegro (2025). La strategia sottolinea le ragioni economiche, geopolitiche e di sicurezza a sostegno del rilancio di una prospettiva di allargamento, ma mette chiaramente in luce l’esigenza di una serie di riforme nei paesi della regione, in particolare in materia di stato di diritto e riconciliazione fra i paesi. La Bulgaria, presidente di turno dell’Unione europea nel primo semestre del 2018, ha organizzato a maggio dello stesso anno un vertice UE – Balcani occidentali, il primo dopo il vertice di Sofia del 2003; tuttavia le ambizioni di adesione della regione ne sono uscite secondo molti osservatori nuovamente ridimensionate, perché la priorità dell’Unione al momento sembra essere il suo consolidamento interno.

Qual è lo stato del «Processo di Berlino»?
Il processo di Berlino è stato lanciato nel 2014 dal Governo tedesco, con lo scopo di mantenere viva l’attenzione e il dialogo con i paesi della regione balcanica a seguito del già citato “congelamento” del percorso di adesione formalizzato dal presidente della Commissione europea Junker. Si tratta di una iniziativa intergovernativa, che, oltre ai capi di governo dei paesi dei Balcani occidentali e alla Germania, vede la partecipazione di Italia, Austria, Francia, Croazia, Slovenia e Regno Unito, oltre a rappresentanti dell’Unione europea e delle istituzioni finanziarie internazionale. La durata del Processo era ancorata sin dall’inizio al quinquennio di presidenza di Junker: il primo vertice si è svolto a Berlino nel 2014, seguito poi da Vienna nel 2015, Parigi nel 2016, Trieste nel 2017. Londra ospiterà dunque a luglio 2018 l’ultimo vertice del Processo, almeno nella sua formulazione attuale. Il fatto che sia proprio il paese della Brexit a ospitare il summit ha suscitato non poche perplessità; uno degli approfondimenti contenuti nel volume, a cura di Eleonora Poli, affronta proprio questa apparente contraddizione, sottolineando come la Gran Bretagna sia comunque interessata a sostenere il percorso di adesione dei Balcani per diverse ragioni, nonostante abbia recentemente intrapreso una strada diversa.

Il Processo di Berlino è riuscito nella finalità di mantenere vivo il dialogo e l’attenzione verso la regione, in attesa di nuove e più concrete prospettive di adesione, focalizzandosi su una serie di temi centrali in questa prospettiva. Nell’ospitare il summit a Trieste nel luglio 2017, l’Italia ha dedicato particolare attenzione al tema della connettività, intesa come connettività delle reti di trasporto e dell’energia, ma anche come connettività umana.

Uno dei più rilevanti valori aggiunti del Processo di Berlino risiede inoltre nell’aver agito da catalizzatore rispetto ad una serie di forze non istituzionali interessate a sostenere il percorso di adesione della regione balcanica. A partire dal vertice intergovernativo di Vienna (2015) si sono organizzati in parallelo un Business Forum e un Forum della società civile. Dal vertice di Parigi (2016) in poi si è aggiunto un Reflection Forum, di condivisione tra ricercatori e studiosi che si occupano di Balcani, e un Forum dei giovani, lanciato in occasione della formalizzazione della rete Regional Youth Cooperation Office of the Western Balkans (Ryco). Questi incontri hanno rappresentato importanti momenti di condivisione, scambio e progettualità tra i rappresentanti dei diversi paesi balcanici e tra questi e gli attori dell’Unione europea.

Non è ancora chiaro quali saranno gli sviluppi futuri del Processo di Berlino, ma a partire dal 2017 è in discussione la formulazione di una agenda «Berlin Process Plus», che potrebbe continuare a offrire uno spazio di riferimento per l’adesione della regione.

Nella regione si è assistito negli ultimi anni a un graduale processo di involuzione democratica, con la diffusione di nazionalismi e tendenze autoritarie. Qual è attualmente la situazione politico-sociale dei Balcani?
I paesi della regione balcanica stanno indubbiamente attraversando una fase molto critica sotto il profilo della democrazia. Un recente studio del Balkan in Europe Policy Advisory Group individua le principali “tracce” di un declino democratico nella crescente mancanza di trasparenza e correttezza delle elezioni; nella non sufficiente capacità dei parlamenti, dei sistemi giudiziari e di altri organismi indipendenti di garantire equilibrio e controlli rispetto al potere politico nella regione; nel sensibile scadimento della libertà dei media; nel diffuso atteggiamento clientelare. Ad analoghe conclusioni giunge il Freedom House Nation in Transit Report 2017, che classifica solamente Serbia e Montenegro come “democrazie semi-consolidate”, mentre Albania, Macedonia, Kosovo e Bosnia Erzegovina sono considerati “governi in transizione o regimi ibridi”. In termini di democrazia e diritti umani fondamentali, la libertà dei media e di espressione rappresenta una preoccupazione particolarmente sentita a livello internazionale: Marzia Bona e Chiara Sighele hanno approfondito la questione in uno dei saggi contenuti nel volume, sottolineando come la libertà di stampa nei paesi della regione sia minacciata da pressioni politiche ed economiche e da un mancato rispetto degli standard professionali. I media e la diffusione dei nazionalismi giocano un ruolo centrale anche nelle difficoltà dei paesi della regione ad affrontare un vero processo di riconciliazione rispetto alla memoria dei conflitti; su questo tema verte il contributo di Marco Abram, che affronta il tema delle narrazioni dominanti anche in relazione alla prospettiva di integrazione europea. L’emergere dei nazionalismi allontana la prospettiva di democrazie stabili, a favore di quelle che sono state definite forme di “autoritarismo competitivo” o “democrazie illiberali”. Questo stato di cose è ulteriormente aggravato da persistenti problemi di natura economica in tutti i paesi della regione, enfatizzati dalla diffusa disoccupazione (soprattutto giovanile), che alimentano un profondo senso di sfiducia nelle istituzioni da parte dei cittadini. Questa sfiducia, collegata con l’inattività, l’assenza di sbocchi lavorativi, l’impossibilità a viaggiare, possono peraltro essere collegati ai preoccupanti trend di radicalizzazione che hanno recentemente caratterizzato alcuni paesi della regione, come approfondito nel saggio di Ervjola Selenica.

L’emergere di (vecchi) nuovi nazionalismi e il diffondersi di tendenze autoritarie acutizzano ulteriormente le difficoltà nelle irrisolte dispute bilaterali che attraversano la regione: le tensioni tra serbi, croati e musulmani in Bosnia Erzegovina sono aumentate anziché diminuire nel corso degli ultimi dieci anni, esasperate anche dall’indipendentismo del leader della fazione serba del paese, Milorad Dodik. La tensione è aumentata tra Serbia e Macedonia da una parte e Albania dall’altra quando il primo ministro di quest’ultima, Edi Rama, ad aprile 2017 si è detto favorevole a un’unione tra Kosovo ed Albania in caso di una mancata integrazione dei Balcani nell’UE. Il Kosovo mantiene una relazione molto tesa con la Serbia che non ne riconosce l’indipendenza. La Serbia ha un rapporto difficile con la Croazia in merito alla gestione dei flussi migratori e con la Macedonia per il sostegno di quest’ultima all’indipendenza del Kosovo.

In questo quadro molto problematico, un importante segnale positivo è arrivato nel 2017 dalla formazione del nuovo governo guidato da Zoran Zaev in Macedonia, che ha posto fine al lungo mandato di Nikola Gruevski (2006-2016) incentrato sulla costruzione di una identità macedone e su un nazionalismo esasperato.

Quali le sfide principali per l’Europa e i Balcani del futuro?
Le sfide sono molteplici, non solo per le prospettive di allargamento ma più in generale per il processo di integrazione europea. L’Ue sta indubbiamente attraversando una fase estremamente delicata, non solamente a causa delle proprie difficoltà interne ma anche in considerazione della disaffezione che una crescente parte di europei manifesta verso il processo di integrazione. La fuoriuscita della Gran Bretagna dall’Unione ne è la prova tangibile. D’altro canto, mantenere un atteggiamento ambivalente nei confronti dell’allargamento, continuando a non offrire ai paesi balcanici prospettive concrete, può contribuire a un ulteriore deterioramento delle condizioni politiche ed economiche nella regione. È necessario riaprire un dibattito serio sull’allargamento, che però assuma come punto di partenza e non rinneghi le criticità che caratterizzano i paesi della regione da una parte e l’Unione europea dall’altra. La strategia di allargamento non può prescindere dal mettere al primo posto il sostengo alla democratizzazione dei paesi balcanici; e d’altro canto, come sottolineato da Tatjana Sekulić nel capitolo di chiusura del volume, l’allargamento può costituire l’occasione per riflettere su cosa significhi oggi essere cittadini europei, dentro e fuori dagli attuali confini dell’Unione. In questo quadro, un ruolo centrale può essere giocato dalle forze della società civile balcaniche ed europee, per recuperare un senso di integrazione che sia fondato prioritariamente sul rispetto della democrazia e dei diritti umani, del pluralismo e dell’inclusione. In termini politici, una responsabilità specifica dovrebbe essere infine assunta da quei paesi membri dell’Unione europea più direttamente interessati all’area, come l’Italia. Il nostro paese ha da sempre dedicato un’attenzione particolare ai paesi della regione, con cui condivide profondi legami storici, culturali ed economici; il ruolo di primo piano nell’ambito della Macroregione Adriatico-Ionica (analizzata nel volume nel saggio di Andrea Stocchiero) o l’organizzazione del vertice di Trieste nel quadro del processo di Berlino, rappresentano solo gli ultimi di una serie di impegni e iniziative che l’Italia ha messo in campo per favorire la graduale integrazione della regione balcanica nell’Unione europea. Porre i Balcani e una seria riflessione sulle prospettive di adesione al centro dell’agenda italiana potrebbe offrire un importante contributo al percorso di allargamento.