“La NATO verso il 2030. Continuità e discontinuità nelle relazioni transatlantiche dopo il nuovo Concetto Strategico” a cura di Gabriele Natalizia e Lorenzo Termine

Prof. Gabriele Natalizia, Lei ha curato con Lorenzo Termine l’edizione del libro La NATO verso il 2030. Continuità e discontinuità nelle relazioni transatlantiche dopo il nuovo Concetto Strategico pubblicato dal Mulino. La natura della NATO è quella di un’alleanza diseguale, egemonica: quali conseguenze ne derivano, circa il suo funzionamento e la sua traiettoria politica?
La NATO verso il 2030. Continuità e discontinuità nelle relazioni transatlantiche dopo il nuovo Concetto Strategico, Gabriele Natalizia, Lorenzo TermineUn’alleanza egemonica prende forma quando l’asimmetria in termini di potere che intercorre tra lo Stato più forte e i suoi alleati è tale da alterare il tradizionale scambio presente nelle alleanze simmetriche. Queste, pur non implicando una parità perfetta tra i loro membri, li vedono scambiare lo stesso bene, ovvero “sicurezza” con “sicurezza”. Sebbene la promessa di mutuo soccorso in caso di attacco possa prendere forma anche nelle alleanze egemoniche, così come accade nell’art. 5 del Trattato di Washington, in realtà lo scambio che contraddistingue questo particolare tipo di alleanza è quello tra “sicurezza” – fornita dall’egemone – e “allineamento” – garantito dagli alleati. I rapporti tra questi ultimi possono comunque variare a seconda della natura dell’egemonia. Come spiega nel volume Marco Clementi, il concetto può prendere due forme diverse. La superiorità di un attore può tradursi in dominio sugli altri grazie alla diseguaglianza nella capacità di minacciare o erogare danni. Oppure, l’egemonia è accettata favorevolmente anche dagli attori minori per la sua natura “benevola”, collegata ai vantaggi – in termini di beni pubblici, prestigio, potere – che il legame con lo Stato più forte garantisce a quelli più deboli.

Nel rapporto tra gli Stati Uniti e gli altri membri dell’Alleanza Atlantica si ritrovano tutti gli aspetti più rilevanti della condizione egemonica: la diseguaglianza fondamentale nelle risorse militari che caratterizza la cooperazione fra gli alleati; la sua legittimazione in vista della produzione del bene egemonico della difesa collettiva; la volontà egemonica del leader di produrre il bene collettivo; una struttura organizzativa autonoma a rendere credibile la limitazione delle politiche dell’egemone nella sfera militare.

Questa situazione, tuttavia, non deve indurre a credere che gli alleati degli Stati Uniti ne subiscano supinamente il dominio. Non solo hanno storicamente dimostrato di rispondere positivamente all’impegno richiesto dall’art. 5 all’indomani degli attacchi dell’11 settembre con l’operazione Eagle Assist e poi contribuendo significativamente allo sforzo bellico in Afghanistan. Ma non di rado si sono opposti con successo o hanno posto un argine ad alcune richieste americane, come nel caso dell’invito formale a Georgia e Ucraina per l’adesione al MAP nel 2008, o del recente dibattito sull’ingresso di Finlandia e Svezia nell’Alleanza o dell’annosa questione del burden sharing.

In altre parole, se Washington si fa promotrice di una certa linea politica, questo non significa che essa sarà completamente realizzata dalla NATO, ai cui vincoli deve in qualche modo sottostare anche l’egemone.

Quale approccio ha tenuto, nell’ultimo trentennio, la NATO, nei confronti del Fianco est e, necessariamente, del suo convitato di pietra – la Russia?
Come scrivo insieme a Mara Morini, occorre distinguere i rapporti tra NATO e Federazione Russa in due fasi – gli anni ’90-’00 e gli anni ’10-’20. Dalla comparazione tra questi periodi emerge chiaramente come la modalità di interazione della NATO con la Russia sia fortemente dipesa dalle condizioni ambientali in cui essa si è trovata a operare. In presenza di un ordine internazionale stabile, come negli anni ’90-’00, ha sempre ricercato una qualche forma di accomodamento con Mosca – si pensi alla Partnership for Peace (1994), al NATO-Russia Founding Act (1997) e al NATO-Russia Council (2002) – dapprima nella speranza di vederla reintegrata al suo interno, poi nella più realistica ricerca di sicurezza e stabilità per il continente europeo. La graduale redistribuzione del potere a livello globale che si è verificata nell’ultimo quindicennio, viaggiando di pari passo con la manifestazione da parte del Cremlino di una crescente insoddisfazione per lo status quo, invece, ha indotto l’Alleanza Atlantica a mutare il suo atteggiamento. È solo dopo l’aggressione all’Ucraina, tuttavia, che ha dichiarato tramontata ogni ipotesi di partnership con la Federazione Russa, profilando un ritorno a relazioni contraddistinte da un sostanziale gioco a somma zero così come avvenuto nei decenni più difficili della Guerra fredda.

Quale evoluzione ha subito il Fianco sud nella dottrina dell’Alleanza Atlantica del post-Guerra fredda?
Come riporta Pietro Baldelli nel suo capitolo, i trent’anni del post-Guerra fredda hanno visto l’Alleanza Atlantica continuare a prosperare, grazie a un processo di adattamento e di estensione delle sue funzioni e del raggio d’azione. Una maggiore attenzione al Fianco sud ha rappresentato una delle principali novità. I primi anni del nuovo millennio hanno rappresentato il momento di massima attenzione a quest’area, coincisa con la guerra al terrore con epicentro in Afghanistan. Nel corso di tre decenni la NATO ha accresciuto la sua presenza nel Fianco sud agendo su tre direzioni: approfondimento della cooperazione con i partner dell’area; riorganizzazione interna delle proprie strutture; lancio di missioni e operazioni rientranti soprattutto sotto il core task della crisis management. Negli anni a venire il ritorno della competizione tra grandi potenze, così come evidenziato dal CS 2022, rischia di ridurre l’attenzione atlantica verso il Fianco sud.

In tale contesto, l’Italia è chiamata a farsi portavoce dell’esigenza di mantenere elevata l’attenzione verso quest’area, contribuendo all’elaborazione di una strategia regionale olistica per il sud. Mantenere alta la guardia sul Fianco sud permetterebbe non solo di scongiurare le minacce poste da terrorismo e organizzazioni criminali, ma anche di contrastare le politiche coercitive di Russia e Cina nell’area, così come i programmi nucleare e missilistico iraniani, ad oggi principale minaccia endogena di carattere non convenzionale con cui fare i conti.

In che modo la NATO affronta la minaccia della Repubblica Popolare Cinese?
All’interno dell’Alleanza le posizioni sulla Cina sono eterogenee. Se i Paesi anglosassoni – Stati Uniti in testa – la considerano la principale minaccia strategica all’ordine internazionale sorto alla fine della Guerra fredda, altri come quelli dell’Europa meridionale – guidati dall’Italia – sono disponibili a inserirla tra le minacce da contrastare solo per quanto riguarda le sue attività destabilizzanti nei territori dei Paesi NATO o in quelli che rientrano nel Mediterraneo allargato. Altri ancora, come Francia e Germania si stanno distinguendo per un approccio particolarmente business-oriented e non vorrebbero alzare il tiro contro la RPC. Infine, quelli dell’Europa orientale – Polonia in testa – non vorrebbero che per volgere lo sguardo a oriente la NATO finisse per abbassare la guardia o – peggio – per fare concessioni alla Russia.

Come emerge dal capitolo di Lorenzo Termine e Vincenzo Poti, alla luce dell’evidente mancanza di coerenza sul tema, è più probabile che l’Alleanza acquisisca nel confronto con la Cina un ruolo di coordinamento strategico, di governance della sicurezza e di armonizzazione di interessi, metodi e mezzi. Sia in quanto foro di interazione tra i membri, sia come attore interessato e attivo, la NATO può candidarsi senza eccessivi oneri a coordinare lo sforzo occidentale necessario a competere sul lungo termine con la Cina in ambiti securitari specifici, demandando ai paesi membri più interessati e capaci (USA, Francia, Regno Unito) l’integrazione della rete di alleanze che coinvolge Washington e i propri partner asiatici e australi.

L’impatto della Cina sull’ambiente securitario assume oggi scala globale, interessando non solo la regione indo-pacifica e la sicurezza marittima regionale ma anche ambiti meno tradizionali con conseguenze che trascendono i limiti geografici. Esemplare, a questo proposito, le capacità cyber della Cina che potenzialmente interessano la sicurezza di tutti i membri dell’Alleanza. Questa, infatti, potrebbe proporsi come hub di coordinamento per armonizzare e moltiplicare le forze cibernetiche dei propri membri, in linea con l’ampio mandato del Trattato fondativo, l’approccio integrato alla difesa e i passi già compiuti in questo senso, uno su tutti il Manuale di Tallinn.

Quali sono le principali linee innovative del Concetto Strategico 2022?
La principale novità del documento strategico, che è anche la sua ragion d’essere, va cercata nell’incipit del paragrafo “Strategic environment” dove gli alleati affermano lapidariamente che «l’area euro-atlantica non è in pace». La NATO nel prossimo decennio, pertanto, non potrà più fare le scelte che avrebbe fatto di fronte a un contesto politico-strategico relativamente stabile, ma dovrà affrontare le minacce delle potenze revisioniste – Russia e Cina – insieme a quella dal terrorismo e dagli Stati fragili e le loro implicazioni nelle dimensioni tradizionali di confronto – terra, aria e acqua – ma anche in quelle emergenti – cyberspazio e spazio extra-atmosferico. In questa prospettiva sebbene il documento lasci molto spazio all’aggressività russa, parlando del tramonto di ogni possibile cooperazione con Mosca come conseguenza inevitabile dopo il 24 febbraio 2022, dedica per la prima volta due paragrafi alla minaccia cinese. Il Concetto Strategico 2022, inoltre, presenta numerosi elementi di continuità con i documenti che lo avevano preceduto, riaffermando l’open door policy del 1999, i tre core task del 2010 e l’impegno a una maggiore suddivisione di responsabilità assunto dagli alleati sin dal summit di Galles del 2014.

Quali interrogativi restano sul futuro dell’Alleanza?
Lo shock provocato dall’aggressione russa all’Ucraina ha parzialmente smorzato le crescenti frizioni che stavano prendendo forma tra gli alleati in vista della stesura di un nuovo Concetto Strategico. Gli ha permesso, infatti, di fugare ogni dubbio sorto in merito alla necessità del perdurare della NATO, così come espresso sia da parte europea – soprattutto francese – che americana – in maniera particolarmente corrosiva negli anni dell’amministrazione Trump. Li ha indotti, inoltre, ad aumentare – o a promettere di aumentare – le proprie spese militari coerentemente con il Defence Investment Pledge.

Tre posizioni distinte – e non così facilmente conciliabili – sul futuro della NATO restano sullo sfondo. Quella dei paesi dell’est, convinti che l’Alleanza debba continuare a occuparsi della stessa minaccia di sempre – la Russia – con gli stessi strumenti di sempre – deterrenza e difesa. Quella dei paesi dell’Europa meridionale – Italia in testa – che le chiedono di interessarsi paritariamente alle minacce provenienti dal Fianco est e dal Fianco sud, sviluppando ancor di più gli strumenti legati alla gestione delle crisi. Quelli anglosassoni, invece, che ambiscono a trasformarla in un’alleanza sempre più globale, sia allargandone ulteriormente il raggio d’azione, che rilanciando gli impegni in temi di sicurezza cooperativa. Gli eventi seguiti al 24 febbraio 2022 hanno inevitabilmente rafforzato la prima delle tre posizioni, che ha contribuito più delle altre a modellare il nuovo Concetto Strategico. Tale evoluzione, tuttavia, sembra assomigliare più alla classica polvere messa sotto il tappeto che a una vera e propria nuova soluzione, come dimostrano anche i contenuti dell’ultima National Security Strategy o della Global Britain che non sono del tutto sovrapponibili a quelli del Concetto Strategico 2022 o all’ambiguità delle posizioni di alcuni paesi dell’Europa occidentale – quella tedesca su tutte – nei confronti di Mosca e Pechino. Nel medio termine, quindi, è verosimile che le diverse prospettive degli alleati tornino a fare capolino e la trasformazione in politiche della sintesi trovata al summit di Madrid rappresenti la grande sfida – anzitutto di carattere interno – cui l’Alleanza Atlantica dovrà far fronte da qui al 2030.

Quali iniziative ha avviato l’UE per tentare di raggiungere l’autonomia strategica e che posizione assume, al riguardo, Washington?
L’autonomia strategica è un percorso che ancora deve essere realmente intrapreso. Ma è proprio qui la difficoltà, perché non c’è accordo tra gli alleati europei su quale sia la sua vera direzione. Per la Francia significa anzitutto autonomia dagli Stati Uniti, come confermato anche dal presidente Emmanuel Macron al ritorno dal suo viaggio in Cina quando ha parlato del rischio di “vassallaggio” di Bruxelles a Washington. Per l’Italia significa – come spiegato dal Gen. Claudio Graziano – operare da soli se necessario, con gli alleati quando possibile. I paesi dell’Europa dell’est, infine, sono ostili al progetto, perché non si sentono garantiti dalla minaccia russa se non che dagli Stati Uniti. Questi ultimi vedono come il fumo negli occhi il progetto francese, che rappresenta un colpo sia al loro potere che al loro prestigio. Temono che la posizione dei paesi est-europei, invece, possa essere sfruttata da molti per evitare di soddisfare il “pledge” della spesa militare portata al 2% del PIL. Vede di buon occhio, invece, la declinazione di autonomia “all’italiana”, perché funzionale a liberare risorse americane in quei contesti – come il Mediterraneo o il Golfo di Guinea, che ormai sono fuori dai loro interessi vitali.

Quali prospettive, all’interno dell’Alleanza, per il nostro Paese?
Il nostro Paese trova nell’atlantismo una delle stelle polari della sua politica estera nell’età repubblicana. Da un lato perché gli Stati Uniti sono il nostro alleato preferenziale, dall’altro perché non è immaginabile la nostra sicurezza se non all’interno della NATO. Come in altri momenti decisivi della storia, troviamo nella nostra collocazione geografica sia un rischio che un’opportunità. Un rischio perché potremmo essere vieppiù chiamati a reggere il confronto con le potenze revisioniste nei territori limitrofi a quelli NATO, come i Balcani occidentali e la sponda sud del Mediterraneo. Un’opportunità perché se sceglieremo di assumerci maggiori responsabilità e, di concerto con gli alleati, compiremo scelte politiche corrette potremmo aumentare il nostro peso all’interno dell’Alleanza e migliorare la nostra condizione internazionale sia in termini di sicurezza che di influenza.

Gabriele Natalizia è professore associato di Scienza politica alla Sapienza Università di Roma. Coordina il Centro Studi Geopolitica.info

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