Dott. Giovanni Cavaggion, Lei è autore del libro La formazione del Governo. Aspetti e problemi tra quadro costituzionale e nuove prassi edito da Giappichelli: quali norme regolano il procedimento di formazione del Governo e quale ruolo assumono in tale processo prassi, convenzioni e consuetudini?
La formazione del Governo. Aspetti e problemi tra quadro costituzionale e nuove prassi, Giovanni CavaggionIl procedimento di formazione del Governo è descritto in modo piuttosto “scarno” dalla Costituzione scritta agli articoli 92 comma 2 e 93, che regolano rispettivamente la nomina del Presidente del Consiglio e dei Ministri da parte del Presidente della Repubblica e il loro giuramento nelle mani del Capo dello Stato. Per il resto il procedimento di formazione del Governo è disciplinato dalle prassi politiche e istituzionali che, in alcuni casi, stratificandosi, danno vita a convenzioni e consuetudini che vanno a riempire di contenuti il modello costituzionale. La differenza tra convenzione e consuetudine non è di poco conto, poiché secondo la dottrina maggioritaria solo la prima (e non anche la seconda) può essere liberamente disattesa dagli attori politici e istituzionali senza conseguenze sul piano giuridico.

Capire quanta parte del procedimento di formazione del Governo, così come disegnato dalle prassi nella storia repubblicana, è sorretto da consuetudini costituzionali significa allora individuare il “nucleo duro” e inderogabile del procedimento, a cui il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio incaricato e i partiti devono necessariamente conformarsi nello svolgimento delle proprie funzioni. Entro i confini del rispetto di questo “nucleo duro” da un lato, e della lettera degli articoli 92 e 93 Cost. dall’altro, il procedimento di formazione del Governo può essere “plasmato” ai fini di adattarsi alle diverse congiunture (istituzionali, politiche, economiche, sociali) in un dato momento storico. I “formanti” del procedimento sono, in questa prospettiva, in primo luogo le condotte degli attori politici e istituzionali coinvolti nel procedimento, in secondo luogo la legge elettorale vigente, e infine la giurisprudenza costituzionale.

L’assetto flessibile del procedimento di formazione del Governo nel nostro ordinamento costituzionale ha consentito, dopo quasi cinquant’anni in cui le prassi si sono conservate sostanzialmente invariate nella fase – con legge elettorale prevalentemente proporzionale e sistema multipartitico – della cosiddetta “Prima Repubblica”, l’adattamento al passaggio a una legge elettorale a vocazione maggioritaria e a un sistema bipolare nella “Seconda Repubblica”.

La XVIII legislatura e la formazione dei Governi Conte I e Conte II, a seguito del ritorno a una legge elettorale prevalentemente proporzionale e della fine (almeno momentanea) del bipolarismo, è stata caratterizzata da nuove prassi, generate sia dal mutamento istituzionale che dalle condotte dei partiti, che non trovano precedenti nella storia repubblicana, e che sono state uno dei principali oggetti dello studio nel libro. Nella trasformazione delle prassi vigenti hanno giocato un ruolo decisivo alcuni dei fenomeni epocali che caratterizzano la congiuntura politica, economica, culturale e sociale attuale, che hanno profondamente influenzato l’operato degli attori politici e istituzionali, e più precisamente: l’integrazione europea, la globalizzazione e la conseguente interconnessione delle società contemporanee; la crisi dei partiti tradizionali e l’ascesa dei partiti “populisti” o “sovranisti”; l’avvento sulla scena politica delle “nuove tecnologie”.

Quali fasi costituiscono il procedimento di formazione del Governo?
Il procedimento di formazione del Governo si compone di quattro fasi:

  • Fase delle consultazioni. In questa fase, a seguito dell’apertura della crisi di Governo, il Presidente della Repubblica svolge delle audizioni con una serie di soggetti politici e istituzionali ai fini di verificare se sia possibile dare un Governo al Paese, o se sia invece necessario sciogliere le Camere e tornare al voto. I soggetti che i Presidenti della Repubblica hanno audito nel corso della storia repubblicana sono stati molti, ma si ritiene che i partecipanti “necessari” a questa fase siano, oltre al Capo dello Stato, le delegazioni dei gruppi parlamentari, se del caso accompagnate dai leader dei rispettivi partiti, e i Presidenti delle due Camere (e, forse, i Presidenti della Repubblica emeriti). Ciò perché sono proprio le Camere che, ex art. 94 comma 3 Cost., dovranno accordare la fiducia all’eventuale nuovo Governo.
  • Fase dell’incarico. In questa fase, all’esito dell’“istruttoria” svolta in sede di consultazioni, il Presidente della Repubblica conferisce l’incarico di formare il Governo a una personalità che, sulla base delle indicazioni dei gruppi parlamentari, egli ritenga potenzialmente capace di aggregare una maggioranza parlamentare. Il Presidente del Consiglio incaricato, che normalmente (ma non sempre) accetta l’incarico “con riserva”, svolge le proprie “piccole consultazioni”, operando in una prospettiva di impulso e mediazione nei confronti delle forze politiche. Le trattative che si svolgono in questa fase mirano alla conclusione dell’“accordo di governo”, e dunque alla determinazione del programma, della lista dei Ministri e delle eventuali “clausole di risoluzione” dell’accordo stesso.
  • Fase della nomina. In questa fase, disciplinata dall’articolo 92 comma 2 Cost., in caso di finalizzazione di un accordo di governo il Presidente del Consiglio incaricato scioglie positivamente la riserva e comunica al Presidente della Repubblica la lista dei Ministri. Il Presidente della Repubblica nomina l’incaricato Presidente del Consiglio e, su proposta di questi, nomina i Ministri.
  • Fase del giuramento. In questa fase, disciplinata dall’articolo 93 Cost., il Presidente del Consiglio e i Ministri nominati giurano nelle mani del Presidente della Repubblica secondo la formula di rito. Così si conclude il procedimento, e il Governo è compiutamente formato (ma non ancora nella pienezza dei suoi poteri, che sarà conseguita soltanto a seguito della fiducia iniziale delle Camere ex articolo 94 comma 3 Cost., che deve essere concessa entro dieci giorni dalla formazione).

Quale evoluzione ha caratterizzato il ruolo del Presidente della Repubblica nel procedimento di formazione del Governo?
Storicamente, il Presidente della Repubblica ha svolto un ruolo “maieutico” nel procedimento, e dunque una funzione di promozione dell’accordo tra i partiti politici. Tale ruolo ha intensità tanto maggiore quanto il sistema partitico si presenta frammentato, ed è dunque stato particolarmente incisivo nella “Prima Repubblica”. Nella “Seconda Repubblica” la legge elettorale a vocazione maggioritaria e il sistema partitico bipolare consentivano l’agevole individuazione della coalizione “vincitrice” delle elezioni e, di norma, la stabilità della relativa maggioranza. Il ruolo del Capo dello Stato si è conseguentemente ridotto, al punto da giungere, in alcuni casi (si pensi ai Governi Berlusconi II e Berlusconi IV) a una configurazione che è stata definita da alcuni quasi “notarile”. E tuttavia, anche in questa fase, il ruolo del Presidente della Repubblica si è prontamente riespanso nei momenti di “fibrillazione” del sistema, riacquisendo la sua storica centralità (si pensi alla nascita dei Governi Monti e Letta).

Nella formazione del Governo Conte I il Presidente della Repubblica ha dovuto inizialmente intensificare in modo notevole proprio questo suo ruolo “maieutico”. A causa del rifiuto dei tre poli principali (coalizione di Centrodestra, coalizione di Centrosinistra, MoVimento 5 Stelle) di qualsiasi accordo tra loro, egli ha dovuto farsi attivo promotore di maggioranze eccentriche rispetto a quelle prospettate al Paese nella fase elettorale, attraverso una gestione oculata del “calendario della crisi” e al recupero dello strumento del “mandato esplorativo”. Per la prima volta sono stati conferiti due mandati, ai due Presidenti delle Camere, non già per verificare le possibilità della nascita di una qualsiasi maggioranza, bensì per verificare le possibilità della nascita di una specifica maggioranza (accordo tra Centrodestra e MoVimento 5 Stelle per la Presidente Casellati, accordo tra Centrosinistra e MoVimento 5 Stelle per il Presidente Fico).

In una seconda fase, quando la possibilità di un accordo tra Lega e MoVimento 5 Stelle si è infine profilata, il Presidente della Repubblica ha considerevolmente ridimensionato il proprio ruolo, lasciando un ampio margine di manovra ai due partiti, che lo hanno sfruttato per innovare profondamente le prassi storicamente invalse e per concludere, infine, il “contratto per il Governo del cambiamento”. Il presidente della Repubblica è stato posto dinnanzi a un accordo finalizzato e immodificabile, comprensivo del nome del Presidente del Consiglio e della lista dei Ministri. È qui che si è verificato il celebre “caso Savona”, con il veto pubblico, da parte del Capo dello Stato sulla proposta dei partiti per il Ministero dell’Economia, per via delle posizioni euroscettiche manifestate in passato dalla personalità indicata, ritenute suscettibili di infliggere un grave danno al sistema-Paese in termini di perdita di fiducia dei partner europei e internazionali e dei mercati e, conseguentemente, un grave danno all’economia e ai livelli di tutela di una pluralità di diritti e interessi costituzionalmente rilevanti. Era ancora vivida l’immagine, del resto, degli effetti della crisi economico-finanziaria del 2007-08, da cui il Paese stava faticosamente uscendo.

Il veto del Capo dello Stato sulla proposta di Savona ha profondamente diviso la dottrina, e ha riaperto il dibattito sui poteri del Presidente della Repubblica nella scelta dei Ministri, posto che il suo intervento, storicamente, era sempre rimasto entro i confini della “moral suasion”, e non si era mai tradotto in un rifiuto aperto. Le posizioni più critiche hanno rilevato che il veto sarebbe stato posto per “motivi politici”, che esulerebbero dalle funzioni di garanzia del Capo dello Stato, mentre altre ricostruzioni di segno opposto hanno sottolineato che proprio tali funzioni di garanzia imponevano al Presidente della Repubblica di intervenire per la salvaguardia dell’unità nazionale.

Ulteriore novità verificatasi è stata l’iniziativa del Presidente della Repubblica, a seguito del “caso Savona”, di conferire a Carlo Cottarelli l’incarico di formare un Governo “di garanzia” che quasi certamente non avrebbe potuto contare sulla fiducia di alcuno dei tre poli principali. Tale iniziativa sembrava infatti porsi in contrasto con il principio consolidato per cui il Capo dello Stato deve astenersi dal nominare Governi “intenzionalmente minoritari”, a maggior ragione laddove egli abbia contezza dell’esistenza di una maggioranza alternativa che potrebbe ottenere la fiducia delle Camere.

In ogni caso, in ultimo Lega e MoVimento 5 Stelle sono tornati sui loro passi, accettando di spostare Savona ad altro Ministero, e il Governo guidato da Giuseppe Conte ha infine visto la luce.

Il ruolo del Presidente della Repubblica è stato decisivo altresì nella crisi del Governo Conte I, laddove anche grazie alla sua gestione oculata del procedimento è stato possibile formare una seconda maggioranza del tutto eccentrica rispetto alla configurazione pre-elettorale (quella composta da MoVimento 5 Stelle, Partito Democratico e Liberi e Uguali), con la nascita del Governo Conte II.

Quali novità ha introdotto il nuovo istituto del contratto di governo e quale impatto ha avuto questo sul procedimento di formazione del Governo e sulle dinamiche della forma di governo?
Il “contratto di governo” stipulato tra MoVimento 5 Stelle e Lega nella formazione del Governo Conte I ha rappresentato una novità rispetto ai tradizionali accordi di governo conosciuti al nostro sistema costituzionale. Va precisato che, al di là di un richiamo semantico, il “contratto” stipulato in Italia ha poco a che spartire con il Koalitionsvertrag tedesco, a cui pure esso dichiaratamente si ispirava.

L’accordo di governo ha storicamente svolto la funzione di “distillare” un indirizzo politico condiviso (o “di compromesso”) dal “magma elettorale”, e si colloca nella più ampia cornice del pluralismo politico che caratterizza il parlamentarismo italiano. Nelle fasi della “Prima Repubblica” l’accordo di governo ha regolarmente consentito l’aggregarsi di coalizioni nell’ambito del multipartitismo e della frammentazione del quadro politico. Nelle fasi della “Seconda Repubblica” l’accordo di governo non è scomparso, ma la sua “stipula” è semplicemente migrata dalla fase post-elettorale a quella pre-elettorale, consentendo l’aggregarsi delle coalizioni che si fronteggiavano nella prospettiva del bipolarismo.

Il contratto di governo si è distinto, invece, per l’essere stato stipulato tra due forze politiche che non intendevano addivenire a una visione condivisa (o “di compromesso”) dell’indirizzo politico, ma che intendevano portare avanti il proprio programma nonostante la loro alleanza, utilizzando in parlamento i voti del partner di governo. In altri termini, il contratto di governo, al contrario dell’accordo, lungi dal consentire la sintesi di un indirizzo politico condiviso, ha rappresentato il mezzo per la giustapposizione di due separati indirizzi politici che l’Esecutivo ha dovuto portare avanti “in parallelo”, nonostante essi risultassero spesso in contrasto tra loro. Basti pensare, solo per fare qualche esempio, alle profonde divergenze sulle grandi opere (come TAV e TAP), o sulla gestione del fenomeno migratorio. In questa prospettiva, non stupisce che l’esperienza del Governo Conte I sia stata estremamente litigiosa e animata da continui scontri tra MoVimento 5 Stelle e Lega (infine esplosi nella sua crisi, a poco più di un anno dalla formazione), poiché i contrasti sulla visione dell’indirizzo politico, non debitamente composti nel procedimento di formazione del Governo, sono inevitabilmente riemersi nell’attività del Governo formato.

Il contratto di governo ha rappresentato un unicum anche per via del fatto che le forze politiche contraenti, attraverso di esso, hanno tentato di “bypassare” le prerogative degli organi costituzionali della nostra forma di governo. Il Governo è stato di fatto esautorato con riferimento alla determinazione dell’indirizzo politico (“cristallizzato” nel contratto e promosso dai leader dei partiti). Il contratto prevedeva forme di controllo incisivo dei partiti e dei loro leader sui parlamentari (si pensi alla proposta di introdurre il vincolo di mandato) e dunque sul Parlamento. Il Presidente della Repubblica si è visto sottoporre dai partiti un contratto già comprensivo del programma e dell’indicazione del nome del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, così sottratti alle sue funzioni di controllo e di garanzia.

Il contratto è emblematico, in ultimo, di una ricerca da parte degli attori politici, in un linguaggio privatistico (con il ricorso al “contratto”, appunto), di una legittimazione che essi evidentemente ritenevano inficiata anche solo dal semplice utilizzo del linguaggio e degli strumenti “canonici” della sfera istituzionale.

Nella formazione del Governo Conte II non si è ripetuta l’esperienza del contratto, ma si sono ripetute invece le anomale modalità con cui esso è stato stipulato dai partiti contraenti, con la sottoposizione dell’accordo tra MoVimento 5 Stelle e Partito Democratico alla conferma su Rousseau, per giunta dopo che il Presidente della Repubblica aveva già conferito l’incarico di formare il Governo a Giuseppe Conte. Al netto delle criticità da tempo rilevate della cosiddetta “democrazia in rete”, vi è da chiedersi cosa sarebbe accaduto se il voto su Rousseau avesse dato esito negativo.

Quale fenomeno di marginalizzazione del Presidente del Consiglio incaricato e, conseguentemente, del Presidente del Consiglio dei Ministri ha caratterizzato la più recente evoluzione delle prassi nel procedimento di formazione del Governo?
La formazione del Governo Conte I ha visto una marginalizzazione del Presidente del Consiglio incaricato nella formazione del Governo, e del Presidente del Consiglio nell’attività del Governo formato. Questi due aspetti sono saldamente legati tra loro.

Nel procedimento di formazione del Governo, l’incaricato è stato marginalizzato e relegato a un ruolo sostanzialmente “notarile” dai partiti per il semplice fatto che le trattative per la definizione del contenuto del contratto di governo e della lista dei Ministri si sono svolte quando lui non aveva ancora ricevuto l’incarico. Anzi, a quanto risulta lo stesso conferimento dell’incarico a Giuseppe Conte era una condizione posta dai partiti nell’ambito del contratto e dunque, in altri termini, l’incarico si è trasformato da presupposto dell’accordo di governo a suo prodotto. Ciò significa che l’incaricato non ha potuto in alcun modo svolgere la sua usuale funzione di mediazione tra i partiti (e infatti, come si è detto, il contratto non ha consentito di addivenire a una sintesi politica tra i diversi programmi) e tra i partiti e il Presidente della Repubblica (e basti pensare allo scontro tra i partiti e il Capo dello Stato nel “caso Savona”).

E del resto, la scelta dei partiti di un incaricato “quasi-tecnico” è stata deliberata, oltre che il prodotto del veto incrociato per cui nessuno dei due leader della maggioranza in formazione era disposto a far parte di un Governo guidato dall’altro.

La marginalizzazione dell’incaricato si è così tradotta in una marginalizzazione del Presidente del Consiglio dei Ministri, “schiacciato”, nel Governo formato, dai leader dei partiti di maggioranza, che hanno assunto le funzioni di Vicepresidenti del Consiglio e la guida di due Ministeri chiave. Se la nomina di Vicepresidenti del Consiglio non è certo una novità nel nostro ordinamento, preoccupante è il fatto che, per la prima volta, i due Vicepresidenti (e leader partitici) abbiano di fatto ambito ad esercitare congiuntamente (e attraverso, o nonostante, un Presidente del Consiglio “quasi-tecnico” e con funzione di fatto “notarile”) le funzioni di direzione della politica generale del Governo e di mantenimento dell’unità di indirizzo politico e amministrativo che l’art. 95 Cost. attribuisce al Presidente del Consiglio.

Va comunque osservato che, nel corso della legislatura, il Presidente del Consiglio (facendo leva da un lato sulla sua funzione di mediazione tra le forze della maggioranza, e dall’altro sulle proprie funzioni in campo europeo e internazionale) ha gradualmente riacquistato una sua centralità politica, a dimostrazione che la “politicità” della carica è, in un certo senso, ineliminabile (basti pensare ai precedenti dei Governi Dini e Monti). Ciò ha peraltro consentito a Giuseppe Conte di emergere come autorevole candidato per la formazione del nuovo Governo, e dunque a essere indicato dai partiti per “succedere a se stesso”, con il conferimento dell’incarico che ha portato alla nascita del Governo Conte II.

Giovanni Cavaggion è Ricercatore di Diritto costituzionale presso il Dipartimento di Studi Internazionali, Giuridici e Storico-politici dell’Università degli Studi di Milano, dove insegna Diritto costituzionale, Diritto pubblico e Costituzionalismo multilivello. È autore della monografia Diritti culturali e modello costituzionale di integrazione (Torino, 2018) e di numerosi articoli e saggi sui temi del multiculturalismo, della tutela multilivello dei diritti, dei diritti culturali, della libertà religiosa, della revisione costituzionale, del conflitto di attribuzione tra poteri, del diritto regionale e del processo di integrazione europea.

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