“La forma di governo della grande coalizione. Il modello parlamentare austriaco tra incompletezza e trasformazione” di Ulrike Haider-Quercia

Prof.ssa Ulrike Haider-Quercia, Lei è autrice del libro La forma di governo della grande coalizione. Il modello parlamentare austriaco tra incompletezza e trasformazione edito da CEDAM: quali caratteristiche contraddistinguono la forma di governo austriaca?
Il modello parlamentare austriaco si contraddistingue per alcune caratteristiche specifiche che per un lungo lasso di tempo avevano garantito una particolare stabilità dei rapporti di Governo, stabilità che ha comportato la difficoltà del sistema di operare l’alternanza politica. Il sistema politico del secondo dopoguerra è stato guidato per lunghi periodi dalla Grande coalizione tra i due maggiori partiti, socialdemocratico e popolare, ideologicamente in competizione in quanto collocati in aree politiche contrapposte. Tale situazione ha contribuito all’affermazione strutturale di una serie di fattori ed istituzioni extra-costituzionali come la particolare struttura camerale e delle associazioni di rappresentanza degli interessi professionali, che più che in altri Paesi influenzano e determinano materialmente il processo politico e decisionale.

L’attuale quadro costituzionale della forma di governo risale alla riforma della Costituzione del 1929 con la quale è stata introdotta nel sistema originariamente puramente parlamentare una figura presidenziale che – sull’esempio della Repubblica di Weimar – è diventata direttamente elettiva ed è stata dotata di alcuni poteri politici rilevanti, tra cui il potere di sciogliere il Consiglio nazionale. Da allora, la forma di governo austriaca si fonda quindi su due fonti di legittimazione, quella parlamentare e quella presidenziale. In questo modo la Costituzione federale concepisce un collegamento tra Parlamento e Governo basato sul modello parlamentare di Westminster con un Presidente federale eletto dal popolo dotato di poteri politici ed istituzionali secondo il modello di Weimar. La combinazione di questi due elementi – parlamentare e presidenziale – realizza, almeno sul piano teorico, un sistema semipresidenziale oppure parlamentare a preminenza del Presidente: il diritto di nomina del Capo di Governo da parte del Presidente federale sostituisce l’elezione da parte del Parlamento nei confronti del quale il Governo rimane, invece, responsabile attraverso la possibilità di essere sfiduciato.

Per quanto riguarda il rapporto tra Parlamento e Governo si è affermata la tendenza generalmente riscontrabile nei sistemi parlamentari laddove – in virtù dell’effettivo funzionamento del rapporto di fiducia in cui i vertici dei partiti costituiscono, nella maggioranza parlamentare, anche i vertici delle cariche governative – l’organo che ha maggiormente rafforzato la propria posizione è il Governo. In questo senso, il Governo costituisce il fulcro dei rapporti costituzionali effettivi, in quanto può determinare e influenzare gli ambiti non solo dell’attività esecutiva, ma anche di indirizzo politico e legislativo.

Tale prevalenza dell’Esecutivo nei rapporti costituzionali in Austria è stata ulteriormente rafforzata dal fatto che la Grande coalizione tra i due maggiori partiti ha governato per lunghi periodi sulla base di una fiducia parlamentare a larga maggioranza e nello spirito di condivisione e di collaborazione tra le forze politiche più influenti.

L’esperienza della Grande coalizione ha di conseguenza definito in maniera significativa il funzionamento della forma di governo parlamentare delineata nella Costituzione del 1929, così che nelle prassi extra-costituzionali ad essa collegata – e che nel corso del tempo avevano subito una vera e propria istituzionalizzazione di fatto – può individuarsi una Costituzione reale che in parte integra ed in parte si sostituisce a quella formale.

Così è stato istituito in via convenzionale ad esempio il Comitato di coalizione, organo formato in modo proporzionale dai direttivi partitici e parlamentari dei due partiti della (Grande) coalizione per creare ed assicurare consenso tra i partiti di Governo sulle questioni che devono essere recepite e deliberate nel Consiglio dei Ministri.

La forte tendenza consociativa del sistema parlamentare austriaco emerge anche dalla posizione che in esso assume il Capo del Governo, il Cancelliere, il quale – a differenza ad esempio del Cancelliere tedesco – non è dotato di poteri di direzione (Richtlinienbefugnis) ma solamente di poteri di coordinamento della coalizione. La sua influenza sulla compagine di Governo è inoltre limitata dalla previsione costituzionale di un Vicecancelliere permanente, che sceglie e coordina (secondo le logiche del suo partito di appartenenza) i ministri che fanno parte del suo partito.
Un impatto determinante nelle dinamiche di governo ha il c.d. sistema del partenariato sociale (Sozialpartnerschaft) che si è istaurato ed affermato in via di fatto come rappresentanza di natura extra- parlamentare e parallelo a quella parlamentare. Si tratta degli interessi settoriali che trovano espressione nella radicata struttura delle associazioni e delle camere per le categorie professionali (Kammern und Verbände) fortemente legata e controllata dai due partiti più influenti attraverso cui vengono gestite le varie istanze sociali ed economiche che, in parte, assume caratteri corporativi. Tale meccanismo costituisce tuttora il livello al quale si elaborano e negoziano le decisioni in materia sociale ed economica, prima che esse vengano passate per l’approvazione al Parlamento.

In questo modo, dagli effettivi rapporti costituzionali che incidono sulla forma di governo austriaca del secondo dopoguerra emerge come – accanto alle fonti di legittimazione parlamentare e presidenziale sancite dalla Costituzione – vi è una terza e significativa componente che influisce sui meccanismi costituzionali: quella dei Governi di coalizione, e specialmente di Grande coalizione tra i partiti più influenti, che ha caratterizzato con 21 delle 31 formule governative il numero maggiore di Esecutivi.

Come si è sviluppata storicamente la Grande coalizione tra i due maggiori partiti austriaci?
La tendenza del sistema di assestarsi sulla Grande coalizione, fonda le sue radici nell’accordo adottato nell’immediato secondo dopoguerra tra il partito socialdemocratico e il partito popolare su una nuova cultura politica basata sullo spirito di collaborazione e di cooperazione nelle coalizioni di Governo. Diversamente da quanto era accaduto in molti altri Stati europei, in Austria non è stata elaborata una nuova Costituzione dopo il 1945 ma è stata rimessa in vigore la Costituzione del 1920 nella versione del 1929. Tale scelta costituzionale fu integrata da un patto di collaborazione e concertazione tra le forze politiche maggiori orientato a portare il Paese occupato dopo la guerra alla sua indipendenza internazionale. Con questa nuova cultura politica si intendeva, inoltre, superare le esperienze sperimentate nella Prima Repubblica di un parlamentarismo conflittuale con scarsa stabilità di Governo.

Il patto costituzionale relativo all’accordo di collaborazione delle forze politiche maggiori nella Grande coalizione, necessaria per il passaggio dell’Austria alla sua statualità autonoma nell’immediato secondo dopoguerra, si è protratto anche oltre il periodo storico in cui è sorta e non si è (del tutto) esaurita fino ai tempi d’oggi, anche quando il periodo di crisi è stato superato e il sistema politico austriaco si è stabilizzato.

La formula governativa della Grande coalizione è stata caratterizzata a lungo da una maggioranza particolarmente qualificata che in alcuni periodi copriva dall’80 al 90 per cento dei seggi parlamentari. Di conseguenza anche il quadro costituzionale e l’interpretazione che ne viene data nella realtà della vita costituzionale ha continuato a favorire anche successivamente questo rapporto di collegamento ormai storico tra i due maggiori partiti.

La Grande coalizione inizia ad entrare in crisi alla fine degli anni ’80, con l’apertura del sistema politico nel quale si affermano, in maniera stabile, oltre ai due partiti di Grande coalizione, due partiti di opposizione parlamentare che continuamente riescono ad aumentare il proprio peso nel funzionamento delle Camere parlamentari. In questo contesto politico rinnovato, che si caratterizza non più secondo un modello bipolare ma secondo un multipartitismo c.d. temperato, anche il patto costituzionale del 1945, cioè la convenzione concordata dai due partiti più influenti di collaborare nei Governi di Grande coalizione sulla base dei meccanismi consociativi del partenariato sociale, inizia a modificarsi. I vecchi equilibri della Grande coalizione vengono definitivamente ribaltati quando nel 2008 è andata perduta quella maggioranza assoluta che per quasi settant’anni aveva costituito il sostegno del Governo di Grande coalizione. Relativamente a tali modifiche del sistema politico qualche studioso ha parlato di “deaustrificazione” per spiegare come il sistema parlamentare stia perdendo quei caratteri peculiari che hanno determinato la perpetuazione di Grandi coalizioni di governo.

Quale particolare assetto di poteri ha generato la struttura partitica ed associativa di rappresentanza degli interessi settoriali?
La particolare struttura camerale e delle associazioni di rappresentanza degli interessi professionali, controllata dai due partiti di Grande coalizione, si sovrappone come struttura al di sopra della Costituzione formale e costituisce un secondo livello di rappresentanza, parallelo a quella parlamentare. È a questo livello che tuttora si elaborano le decisioni in materia sociale ed economica, prima che esse vengano passate per l’approvazione al Parlamento. Tale concertazione istituzionalizzata, di coordinamento e di consenso, tra le parti sociali più rappresentative e il potere politico si svolge prima e durante l’elaborazione di ogni rilevante decisione politica, costituendo uno dei maggiori elementi per l’indebolimento della funzione parlamentare in Austria fino ai giorni d’oggi. Il luogo principale per la gestione dei conflitti tra le correnti politiche non era diventato, pertanto, l’aula del Parlamento (ed in particolare del Consiglio nazionale), poiché la gran parte degli accordi politici venivano sin dall’inizio formati attraverso i meccanismi extra-parlamentari (tra cui anche il Comitato di coalizione) e della concertazione sociale ed economica e sottoposto successivamente al Parlamento solamente per una formale approvazione.

Il forte radicamento dei partiti tradizionali nella società austriaca e di riflesso l’influenza accentuata sulla rappresentanza deriva, oltre che dal loro raccordo con gli interessi sociali ed economici del Paese, anche da un altro fatto. Se in generale ai partiti politici compete un ruolo essenziale per le democrazie rappresentative, svolgendo essi la funzione di raccordo e di intermediazione tra lo Stato e la società, il ruolo sviluppato dai (grandi) partiti politici austriaci va ben oltre tale funzione. Al riguardo, una delle maggiori caratteristiche del sistema è che i due partiti più influenti gestiscono non solamente la traduzione in termini di rappresentanza a livello istituzionale delle rivendicazioni politiche del popolo, ma esercitano una grande influenza anche nelle sfere extra-istituzionali che comprendono anche aspetti della vita privata delle persone. Alla sfera d’influenza dei partiti sono state legate numerose organizzazioni di socializzazione dei cittadini, come associazioni sportive, studentesche, automobilistiche, dei pensionati e simili. Con le stesse logiche di suddivisione, anche l’industria pubblica, le banche, gli organismi assicurativi previdenziali e il sistema scolastico sono organizzati prevalentemente sulla base degli interessi dei due maggiori partiti. L’adesione ad uno di essi facilita, pertanto, le carriere professionali o l’accesso ad affitti di appartamenti e case popolari a prezzi vantaggiosi.

La conseguenza più significativa di questa forte influenza dei partiti sulla vita sociale ed economica è il comportamento elettorale relativamente stabile dei cittadini che, specialmente nel passato, si mostrano poco propensi a cambiare le preferenze nelle elezioni, situazione che per molto tempo aveva ostacolato di fatto l’alternanza delle forze di governo e del ruolo di opposizione parlamentare.

In che modo le riforme costituzionali e le modifiche della Costituzione reale hanno inciso sulla forma di governo prevista nella Costituzione federale del 1920?
Nell’evoluzione costituzionale austriaca sono poche le riforme costituzionali che hanno avuto un impatto incisivo e diretto sull’assetto dei poteri del sistema parlamentare. La più significativa riforma risale al 1929 quando la Costituzione del 1920 e la sua originaria forma di governo radicalmente parlamentare sono state modificate attraverso un rafforzamento della posizione del potere esecutivo nei confronti del Parlamento. Parte centrale della riforma costituiva la configurazione di una rinnovata posizione del Presidente federale, al quale sono stati riconosciuti alcuni poteri centrali (tra cui il diritto di nomina del Cancelliere e di scioglimento del Consiglio nazionale) nell’intento di limitare il potere del Parlamento. Si è fatto riferimento al modello della Costituzione di Weimar, in cui il Presidente doveva svolgere una funzione di bilanciamento tra i poteri. La riforma del 1929 ha lasciato tuttavia immodificato il quadro costituzionale per l’esercizio dei poteri presidenziali: è rimasto invariato soprattutto il vincolo di proposta e controfirma ministeriale degli atti presidenziali. Ciò ha consentito sin da quel momento di garantire l’influenza determinante del Governo e dei partiti che formano la coalizione sulle questioni politiche in quanto il Presidente non può agire senza il loro consenso.

La più incisiva delle modifiche alla forma di governo è avvenuta con l’adesione dell’Austria all’Unione europea nel 1995. La partecipazione all’Unione europea ha comportato, in particolare, un sempre maggiore rafforzamento dell’Esecutivo nella funzione legislativa. Tale profondo mutamento della funzione del Parlamento e di rappresentanza del popolo inserisce l’esperienza austriaca nelle linee di tendenza emergenti anche dalle altre esperienze costituzionali europee, ma vi è tuttavia anche una ulteriore particolarità individuabile per il contesto austriaco. L’europeizzazione dei rapporti tra gli organi costituzionali ha ridimensionato anche le sfere di influenza delle istituzioni della Costituzione reale (in particolare delle istituzioni del partenariato sociale), senza che ciò, tuttavia, abbia comportato nel concreto una modifica sostanziale della forma di governo austriaca con una maggiore valorizzazione dell’organo centrale della forma di governo previsto dalla Costituzione, e quindi del Parlamento.

Una significativa modifica della forma di governo austriaca si può osservare nel rinnovato, sempre più attivo ruolo, dell’opposizione parlamentare, soprattutto in seguito alle modifiche delle normative di vario rango che nel tempo hanno gradualmente rinforzato la posizione e i diritti riconosciuti all’opposizione parlamentare. Nel primo periodo della Grande coalizione (1945-1966) l’opposizione parlamentare rivestiva un ruolo solamente marginale e la dialettica tra maggioranza governativa ed opposizione era piuttosto limitata, anche perché la coalizione di Governo deteneva una maggioranza dei due terzi dei mandati. Ed è soprattutto in seguito alla riforma elettorale del 1975 che una nuova concezione dell’opposizione prende avvio, rafforzata ulteriormente nelle successive riforme costituzionali, legislative e dei regolamenti parlamentari. Con questi interventi di apertura degli strumenti parlamentari anche ad una minoranza di deputati (e tra questi assume particolare rilevanza la possibilità di formulare inchieste urgenti ai membri del Governo), i partiti di opposizione sviluppano – specialmente dal 1986 in poi – un ruolo sempre più incisivo nei meccanismi parlamentari che, di conseguenza, assumono profili sempre più concorrenziali.

Tale sviluppo è stato rafforzato anche dalla fondazione ed affermazione di nuovi partiti non più legati alle tradizionali categorie della Costituzione reale e al sistema del partenariato sociale. Attraverso questi nuovi partiti, che nell’ultimo decennio hanno iniziato a competere nelle elezioni si evidenzia il modificato comportamento dell’elettorato austriaco non più così fortemente legato – come nel periodo della Grande coalizione – al partito di appartenenza. Tale nuovo pluralismo partitico, con la tendenza dell’elettorato a cambiare le preferenze attraverso il voto e la conseguente perdita di maggioranze qualificate e consolidate delle coalizioni di Governo, fa venire meno uno dei pilastri portanti della forma di governo austriaca materialmente intesa. Il venir meno del “sistema politico a due partiti e mezzo” che era alla base della forma di Governo della Grande coalizione e che ora si è trasformato in un “sistema politico di tre partiti di medie dimensioni”, ha aperto il campo alla competizione per la partecipazione alla coalizione di Governo, senza che ciò abbia indebolito o modificato la centralità del Governo e dei suoi componenti, e quindi del Cancelliere e dei Ministri federali, di esercitare uno stabile controllo sul Consiglio nazionale e sui Governi dei Länder.

Come è destinato ad evolvere, a Suo avviso, il contesto istituzionale austriaco?
Da decenni si discute sulla riforma della struttura dello Stato, del sistema federale e del sistema di rappresentanza. Ad oggi, tuttavia, le riforme organiche della Costituzione si sono fermate sempre a livello di progetto, limitandosi a puntuali ma frequenti aggiornamenti della Costituzione senza che si realizzi una riforma complessiva della forma di governo nel suo insieme. L’assetto istituzionale ha subito, tuttavia, una serie di trasformazioni nel suo funzionamento, e continua a trasformarsi, non tanto sulla base delle puntuali riforme legislative e costituzionali ma anche in virtù di una rinnovata concezione della Costituzione. La realtà effettiva della forma di governo di oggi inizia a discostarsi dall’immagine politica originaria basata sulla collaborazione nel Governo riservata solamente ai partiti politici più influenti.

Le recenti evoluzioni del sistema politico dimostrano come sono stati ribaltati, di fatto, i vecchi equilibri della Grande coalizione. Essa oggi deve fare i conti con una opposizione che rappresenta circa un terzo dell’elettorato austriaco, circostanza che fa venire meno quella legittimazione politica che per decenni aveva contraddistinto il patto di collaborazione e concertazione tra le due forze politiche maggiori. L’Austria, quindi, non ha ancora una nuova Costituzione con un nuovo assetto istituzionale ma nel paese si sta affermando una nuova consapevolezza dei meccanismi costituzionali in cui si riconosce all’elettorato e all’opposizione una posizione diversa da quella finora praticata.

La prassi politica dimostra, tuttavia, che in questo rinnovato contesto politico gli elementi di proporz continuano ad essere la base stabilizzante dell’ordinamento, mentre lo schema di riferimento della dialettica maggioranza-opposizione rimane incompleto.

Le più recenti trasformazioni si caratterizzano per i seguenti elementi: l’alternanza tra Große Koalition e Kleine Koalition, una opposizione parlamentare di collaborazione (c.d. costruttiva) e i meccanismi di controllo reciproco tra i partiti di Governo; elementi ora inseriti nella migliorata funzione del Parlamento per selezionare, tra le varie maggioranze possibili, le coalizioni di Governo. In conclusione si può pertanto affermare che, considerando la resistenza dell’ordinamento austriaco ad un aggiornamento e ad una riforma complessiva del modello parlamentare, le ulteriori trasformazioni rimarranno nelle mani dell’elettorato. È l’intervento del cittadino-elettore che può modificare i futuri equilibri costituzionali dando maggiore e diversa legittimazione agli organi legislativi e così anche alla forma di governo e al suo concreto funzionamento.

Ulrike Haider-Quercia è professore associato di diritto pubblico comparato nell’Università degli studi G. Marconi di Roma