La Costituzione spagnola quarant'anni dopo, Miryam Iacometti, Claudio MartinelliProfessori Miryam Iacometti e Claudio Martinelli, Voi avete curato l’edizione del libro La Costituzione spagnola quarant’anni dopo edito da Maggioli: a distanza di oltre quarant’anni dalla sua approvazione, quale attualità mantiene la Costituzione spagnola?
La Costituzione spagnola, a più di quaranta anni dalla sua approvazione, non può essere certo considerata come un documento superato, dalla prova, talora impietosa, del tempo. Essa è però oggetto di profondo dibattito per alcuni suoi aspetti, specialmente quelli legati al complesso assetto territoriale, oggi sotto attacco a causa della crisi catalana, per la mancanza di un’efficace Seconda Camera che rappresenti le autonomie, per i meccanismi di razionalizzazione della forma di governo, divenuta sempre più instabile. Al dibattito sugli aspetti giuridici, migliorabili, della Costituzione del 1978 si è aggiunto un più generalizzato e diffuso senso di sfiducia verso la politica con progressiva perdita di quel sentimento di coesione nazionale, consolidatosi all’inizio della transizione, che è stato essenziale per l’approvazione e la successiva attuazione della Carta costituzionale. Non va dimenticato, però, che la Costituzione del 1978 è stata non solo una delle più longeve tra le Costituzioni della Spagna, ma quella che ha consentito, ad un tempo, un lunghissimo periodo di fioritura democratica e di sviluppo economico. Tra le parti della Costituzione che sono ancora attuali, basti pensare al Titolo preliminare che proclama la natura sociale, democratica e di diritto dello Stato; tutela l’unità della nazione, ma ad un tempo il diritto all’autonomia delle nazionalità e delle regioni che la compongono e la loro reciproca solidarietà; sancisce i valori fondanti della libertà, della giustizia, dell’uguaglianza e del pluralismo politico. Esemplare è anche l’ampio Titolo Primo, dedicato alla garanzia dei diritti e delle libertà fondamentali, che pone al centro la persona umana e la sua dignità, espressamente definita come «fondamento dell’ordine politico e della pace sociale». Sono, inoltre, ancora significative le parti della Costituzione dedicate agli organi di garanzia, tra i quali sono da annoverare sia il Defensor del Pueblo, posto a tutela dei diritti, sia l’interprete supremo della Costituzione, il Tribunale costituzionale, che, nonostante le critiche di politicizzazione rivoltegli specie nell’ultimo decennio e l’accesa contrapposizione che esso ha destato tra gli indipendentisti catalani, ha esercitato una competenza particolarmente importante per i cittadini: la risoluzione dei ricorsi di amparo contro le lesioni dei diritti fondamentali da parte dei poteri dello Stato.

Quali vicende hanno segnato la nascita della Carta costituzionale del 1978?
Come è noto, la Costituzione spagnola è sorta ad esito di una non facile transizione, iniziatasi nel 1975, con la morte del Generalissimo Francisco Franco e realizzatasi in modo pacifico grazie all’intelligente opera del Sovrano, Juan Carlos di Borbone. Pur scelto come suo successore da Francisco Franco, il Monarca ha saputo trasformare l’ordinamento spagnolo, facendolo rinascere alla democrazia, sia con la collaborazione degli uomini di cui si era circondato, in primis, il franchista moderato Adolfo Suárez, divenuto capo del Governo, sia con l’utilizzazione di strumenti giuridici già esistenti perché coniati dal regime franchista. Basti pensare, infatti, che la Costituzione fu elaborata dalle Cortes, per la prima volta democraticamente elette dopo la quarantennale parentesi della dittatura, grazie alla legge di riforma politica, approvata come ultima delle leggi fondamentali del regime franchista. Si potrebbe dire che la democrazia sia nata, svuotando progressivamente di contenuto il precedente regime, ma utilizzandone gli organi e le formalità tipiche. Il desiderio di riconciliazione nazionale e l’ampio accordo tra pressoché tutti i partiti politici in favore del mutamento dell’assetto statuale, ha favorito una transizione pacifica che avrebbe potuto invece essere drammatica, dati gli orientamenti iniziali, assai diversi, delle forze politiche.

Quali sono i caratteri più significativi di questa Carta costituzionale?
Alcuni di questi caratteri sono stati già ricordati e sono ben analizzati dai saggi degli autorevoli studiosi spagnoli ed italiani raccolti nel volume. Tra questi aspetti si può in primo luogo ricordare la garanzia dei diritti e delle libertà fondamentali, protetti da efficaci meccanismi giuridici: dalla loro disciplina, da dettarsi, negli aspetti essenziali, con fonti rinforzate, le leggi organiche, approvate a maggioranza assoluta dalla Camera bassa, al necessario utilizzo di un procedimento super-aggravato per la revisione degli articoli della Costituzione che li riguardano, sino alla esistenza del già ricordato ricorso di amparo in caso di loro violazione. Altri aspetti significativi della Costituzione si collegano: al potenziamento del Presidente del Governo, unico ad essere investito della fiducia della Camera bassa e perciò in grado di guidare con mano sicura l’Esecutivo; agli strumenti di razionalizzazione del rapporto fiduciario ed in particolare all’esistenza di una mozione di sfiducia costruttiva che avrebbe dovuto evitare le crisi governative “al buio”, consentendo di rigenerare immediatamente un Esecutivo colpito da sfiducia attraverso la contestuale nomina di un nuovo Presidente del Governo; al tipo di Stato regionale, ma funzionalmente federale, basato sulla formazione solo possibile e attivata per scelta degli enti locali minori, Province e Comuni, di potenti enti regionali, le Comunità autonome.

Quale funzione svolge la monarchia nel Paese iberico?
L’art. 56 della Costituzione definisce esattamente il Monarca come il «simbolo» dell’unità dello Stato e della sua continuità che «arbitra e modera il funzionamento regolare delle istituzioni». Come si è già sottolineato, al precedente Sovrano si deve, in gran parte, l’instaurazione e il consolidamento della democrazia in Spagna. Di recente, però, la legittimazione che il Monarca aveva guadagnato, contribuendo in modo significativo ad instaurare l’ordinamento democratico, era venuta meno a causa di controverse vicende personali e familiari, spingendolo ad abdicare in favore del figlio. Pare però che l’attuale Sovrano, Felipe VI, stia esercitando la sua elevata funzione con molta temperanza ed equidistanza, manifestando quell’ imparzialità che deriva dall’inesistenza di qualunque legame partitico, anche se non mancano compagini politiche, ora anche al Governo, che combattono la permanenza della monarchia, ritenendo che, essendo fondata sul principio ereditario, essa non possa armonizzarsi con un ordinamento pienamente democratico. A questi partiti si aggiungono forze politiche tradizionalmente repubblicane e corifee dell’indipendentismo catalano che si oppongono al ruolo di garanzia dell’unità della nazione personificato dal Sovrano.

In che modo la Costituzione spagnola può offrire strumenti utili alla gestione dell’attuale crisi catalana?
Lo strumento giuridico previsto dalla Costituzione e attivato dal Governo spagnolo per opporsi alla “deriva soberanista” catalana è stato quello della coazione prevista dall’art. 155 della Costituzione che consente allo Stato di costringere le Comunità autonome inottemperanti ai loro doveri, ad adempierli. In caso di perdurante inadempienza, intervengono i poteri centrali sostituendosi a quelli regionali, come è avvenuto nell’ottobre 2017, con lo scioglimento degli organi regionali e l’indizione di nuove elezioni. Stato e Comunità autonome possono risolvere i loro contrasti giuridici anche grazie alle competenze del Tribunale costituzionale. Tuttavia, l’esperienza ha dimostrato come la crisi catalana non possa essere risolta solo con gli strumenti costituzionali. Essa avrebbe forse potuto trovare qualche soluzione se prima di attivare i meccanismi giuridici si fosse potuta realizzare una certo difficile, ma necessaria opera di mediazione politica fra il Governo spagnolo e la Generalitat catalana, che, purtroppo, per l’eccessiva distanza tra le posizioni dei due contendenti e la loro reciproca inflessibilità, non si è potuta realizzare, con la drammatica lacerazione nel tessuto sociale, oltre che politico, che ne è derivata.

Quali aspetti della sua Carta costituzionale hanno consentito alla Spagna di consolidare la propria democrazia nel corso di questi decenni?
Non c’è dubbio che le norme costituzionali abbiano reso possibile il consolidamento della democrazia specie attraverso gli aspetti significativi già ricordati: la efficace tutela dei diritti fondamentali e l’indispensabile opera interpretativa del Tribunale costituzionale; la razionalizzazione della forma di governo che ha, sino a tempi recentissimi, assicurato stabilità ad un Esecutivo, saldamente guidato dal Presidente del Governo; lo sviluppo di un poderoso sistema di autonomie che hanno erogato un notevole livello, pur ridotto dalla recente crisi economica, di prestazioni sociali. Tuttavia la democrazia è cresciuta anche grazie al “formato” del sistema partitico, ispirato ad un bipartitismo, pur imperfetto, ma in cui pressoché solo due grandi partiti, a livello nazionale, si sono fronteggiati nella scena politica, ottenendo spesso maggioranze significative, grazie al sistema elettorale della Camera bassa, un sistema proporzionale con effetti tendenzialmente maggioritari. Quando la fiducia nella politica e nell’affidabilità del personale politico, in molti casi responsabile di gravi reati di corruzione, si è ridotta e si ad un tempo sviluppata una sempre più profonda crisi economica, il numero dei partiti è aumentato con la formazione di compagini, di sinistra e di destra, anche estrema, in contrasto con i tradizionali partiti, l’uno progressista, il Partido Socialista Obrero Español, l’altro conservatore, il Partido Popular, che in precedenza avevano assunto, in alternanza, compiti di governo del Paese. La distanza tra i partiti, in termini di voti, si è progressivamente ridotta ed il sistema ha cominciato a dare segni di profonda instabilità. L’instabilità è aumentata anche a causa del desiderio di indipendenza della Comunità catalana, implementato dagli effetti della recessione economica e dalla diffusa credenza, alimentata dai partiti nazionalisti catalani, che solo l’indipendenza avrebbe consentito alla Catalogna di meglio utilizzare le proprie, notevoli, risorse economiche, affrancandosi dalla dipendenza da un centro che si riteneva le sfruttasse senza comprendere le esigenze della popolazione del territorio.

Quali considerazioni solleva la valutazione in ottica comparatistica della Costituzione spagnola rispetto ad altre esperienze, a cominciare da quella italiana?
Va ricordato che la Costituzione spagnola ha preso esempio da quella italiana per la disciplina di diversi aspetti fondamentali, ricordati anche da qualche autorevole esponente della dottrina nel volume: dal sistema delle fonti del diritto primarie, emanate dall’Esecutivo, ai meccanismi di approvazione delle leggi con le commissioni parlamentari in sede deliberante, sino alle modalità del controllo di legittimità costituzionale, affidato al Tribunale costituzionale in via di azione e di eccezione.

Il costituente spagnolo ha però saputo anche trasformare con originalità alcuni di questi aspetti fondamentali, come ad esempio, con riguardo alla disciplina del decreto–legge, considerando le criticità poste in evidenza nei confronti di questa fonte del diritto, proprio dall’esperienza italiana. Dall’altro lato, il costituente spagnolo non si è dimenticato della sua storia, come dimostra, ad esempio, la complessa formazione dell’ordinamento regionale, il cui assetto, peculiare dell’ordinamento iberico, è ispirato alla Costituzione spagnola del 1931, con il suo Stato “integrale”, le cui Regioni erano destinate a sorgere per scelta dagli enti locali minori e non erano direttamente enumerate nel testo costituzionale, come è invece stato previsto nel sistema costituzionale italiano. La Costituzione spagnola, inoltre, diversamente da quella italiana, ha tentato di rafforzare maggiormente la centralità e la stabilità dell’Esecutivo; si è orientata verso un bicameralismo non paritario, con una Camera bassa, il Congresso dei Deputati, che è l’unico a reggere la relazione fiduciaria con il Governo e che prevale nell’approvazione delle leggi e una Seconda Camera, il Senato, che avrebbe dovuto rappresentare le autonomie territoriali; ha introdotto organi di garanzia non conosciuti a livello centrale, in Italia, come il già ricordato Defensor del Pueblo; ha implementato le competenze dell’organo di controllo della costituzionalità, affidandogli poteri ben superiori a quelli che conosce la nostra Corte costituzionale; ha preferito disciplinare gli stati di crisi, utili a superare i momenti difficili che l’ordinamento si può trovare a fronteggiare, nel timore che, in questi casi, dovendosi limitare o sospendere i diritti fondamentali, fosse meglio regolare questi stati, pur in modo embrionale, nelle disposizioni costituzionali. Come è noto, il Governo spagnolo ha infatti attivato, per far a fronte all’attuale crisi sanitaria, lo stato di “allarme”, prorogandolo per più volte, con l’autorizzazione del Congresso dei Deputati.

Quale futuro, a Vostro avviso, per l’assetto istituzionale spagnolo, anche alla luce delle sempre crescenti rivendicazioni autonomistiche?
L’unica soluzione possibile ed augurabile, a fronte della crisi catalana, è, sotto il profilo politico, quella di un ritrovato accordo tra lo Stato centrale e le autonomie e di un rinnovato patto, simile a quello che ha sancito l’inizio della transizione democratica, tra le diverse compagini partitiche. Solo un nuovo clima politico potrebbe portare a soluzioni anche sotto il profilo giuridico. Quanto a quest’ultimo aspetto non c’è però accordo, neppure tra gli studiosi, sulla necessità di riformare la Costituzione in materia di autonomie, anche se non manca chi ritenga che le modifiche costituzionali siano imprescindibili o che si debba aumentare l’asimmetria tra i livelli di competenza delle Comunità autonome per soddisfare le richieste della Catalogna. La riforma costituzionale pare però un’utopia, data l’instabilità politica che ha condotto a plurime e non risolutive elezioni e alla formazione dell’attuale Governo di coalizione, un’instabilità politica cui si è aggiunta la terribile emergenza sanitaria, non ancora sconfitta.

Miryam Iacometti è professore ordinario di Diritto pubblico comparato presso il Dipartimento di Diritto pubblico italiano e sovranazionale dell’Università degli Studi di Milano, dove insegna anche Diritto pubblico comparato progredito e Giustizia costituzionale comparata. Tra i suoi numerosi studi, in grandissima parte dedicati all’ordinamento costituzionale spagnolo, vanno ricordate tre monografie: L’ordinamento locale spagnolo (Giuffrè, 1993), I Presidenti di assemblea parlamentare (Giuffrè 2001), L’Organizzazione interna dei Parlamenti (Carocci, 2010).
Claudio Martinelli è professore associato di Diritto pubblico comparato presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Milano-Bicocca, dove insegna anche
Diritto parlamentare e Integrazione sovranazionale e identità nazionali. Tra i suoi numerosi studi, vanno ricordati i seguenti volumi: Diritto e diritti oltre la Manica. Perché gli inglesi amano tanto il loro sistema giuridico (il Mulino, 2014); Le radici del costituzionalismo. Idee, istituzioni e trasformazioni dal Medioevo alle rivoluzioni del XVIII secolo (Giappichelli, 2016).

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