L’inedito politico-costituzionale del Contratto di Governo. Possibili scenari del potere, probabili effetti giuridici e la condizione attuale ordinamentale in relazione alla Costituzione Italiana, Angelo LucarellaAvv. Angelo Lucarella, Lei è autore del libro L’inedito politico–costituzionale del Contratto di Governo. Possibili scenari del potere, probabili effetti giuridici e la condizione attuale ordinamentale in relazione alla Costituzione Italiana edito da Aracne: quale profilo giuridico-costituzionale è possibile dare al Contratto per il Governo del cambiamento?
Certamente il “Contratto” incarna un accordo politico tra forze parlamentari che, pur contrapposte inizialmente, hanno stadiato comunemente punti programmatici su cui fondare l’intesa di Governo.
Un dato è certo: v’è indiscutibilmente una radice privatistica in termini giuridici che ha non pochi riflessi nell’ambito delle dinamiche politico-costituzionali: a titolo di esempio, ci si riferisce al principio di pienezza del godimento delle garanzie parlamentari.

Non a caso, nel libro, preciso che il “Contratto per il Governo del cambiamento, almeno giuridicamente inteso, pur volendo rappresentare una svolta sul piano del metodo di accordo tra forze politiche contrapposte, di fatto ne diventa l’arma di condizionamento più violento (in termini contrattuali tipici); così mettendo in seria discussione il concetto stesso di corretto bilanciamento degli interessi della nostra democrazia. A cascata, le garanzie stesse di insindacabilità, indipendenza, ecc. nonché, di riflesso, dell’autonomia politica del Parlamento”.

Un profilo giuridico-costituzionale emerso, quindi, è sicuramente riconducibile all’effetto domino che si è generato da parte del diritto privato su quello pubblico.
Non lo dico solo io (sia ben chiaro), ma è concetto e principio affermato da esperti ben più autorevoli di me.
La questione, però, è abbastanza articolata da sviscerare e da approfondire (sempre giuridicamente parlando).
Con realismo e consapevolezza credo non sia sufficiente il mio lavoro per arrivare ad una sicura e certa definizione dei profili giuridico-costituzionali; tant’è che preciso nel titolo del libro due parole significative  ovvero “possibili e probabili”.
Mi auguro, perciò, che il dibattito in dottrina, ma anche tra la gente comune e all’interno della politica tutta, possa in qualche modo soffermarsi su questa esperienza inedita della democrazia repubblicana italiana.

Come si è giunti dall’accordo di Coalizione al Contratto di Governo?
Occorre tenere chiara una cosa: c’è differenza netta tra coalizione ai fini di governo e coalizione elettorale.
La prima è determinata dalle regole costituzionali: infatti i Governi possono strutturarsi e nascere, durante una legislatura, sull’apporto causale di forze politiche che, ad esempio, durante la fase elettorale erano contrapposte ideologicamente o distanti sui programmi o, comunque, non congiunte sin dall’inizio.
In questo caso l’accordo è prodromico ad ottenere la fiducia parlamentare.

La seconda è specificamente determinata dalla condizione di partecipazione alla consultazione elettorale (ovvero le c.d. “elezioni”). Con il famoso Rosatellum-bis (per intenderci meglio legge n. 165/2017 con cui si è sostituito integralmente l’impianto della precedente legge 52/2015 c.d. Italicum) tale dato è ancor più marcato rispetto al passato. In tal caso l’accordo è funzionale a raggiungere il risultato elettorale sperato; ma questa è un’affermazione del tutto personale.

Tuttavia, ciò che accomuna le parti in entrambe le fattispecie è certamente la fiducia.
È evidente che il “Contratto di Governo per il cambiamento”, tra LEGA e M5S, non si è basato e non si basa sulla fiducia dell’una forza parlamentare nei confronti dell’altra e viceversa: diversamente si sarebbe potuto chiamare “affidamento od intesa politica per il cambiamento dell’Italia”.

La differenza principale, quindi, sta tutta nella diffidenza; quest’ultima alimentata ed animata dalla storia politica e dalla genesi associazionistica dei rispettivi movimenti.
Basti osservare la radicale, oggettiva e netta differenza che vi è tra il suddetto Contratto del Governo Conte primo e l’accordo tra M5S, LEU e PD occorso per la nascita del Governo Conte bis.

Quale ingerenza si genera con il Contratto di Governo nei confronti del Parlamento in termini di insindacabilità, indipendenza e di autonomia politico–normativa?
Ormai deve parlarsi di “passata e probabile ingerenza” atteso che, al momento, il Contratto di Governo è stato messo da parte considerando, al contempo, che il nuovo esecutivo nominato per il “Conte bis” è supportato da forze diametralmente opposte rispetto a quanto accaduto in precedenza.

Ad ogni modo, non volendo appesantire il discorso con tutti i passaggi sviluppati nel lavoro pubblicato, è evidente che un contratto è pur sempre un c.d. “negozio giuridico” con l’effetto che lo stesso fa “stato” tra le parti (ciò significa che, ad esempio, il mancato rispetto delle condizioni, dei termini di durata od altro, eventualmente addebitabile ad una delle due parti, non può che essere meritevole di attenzione giuridica sotto il profilo dell’istituto d’inadempimento).

Dove vi sarebbe, allora, ingerenza nei confronti dei parlamentari M5S e LEGA?
Si pensi per un attimo al fatto che Lega Nord e M5S, in realtà, sono associazioni non riconosciute ed i rispettivi parlamentari sono ad esse (presumibilmente) iscritti con responsabilità direttamente riconducibile, quantomeno, all’alveo delle obbligazioni dell’art. 38 del codice civile.
Attenzione ad una differenza fondamentale: si sta parlando di “Lega Nord e MoVimento 5 Stelle” (nomi richiamati poprio nei rispettivi statuti e nel detto Contratto) e non già di “Lega per Salvini Premier” o “Associazione Rousseau”.
In qualche modo l’ingerenza contrattuale sta nel fatto che i parlamentari che si riconoscono nella struttura rappresentativa delle due associazioni, accentando le regole private associazionistiche stesse, di fatto si obbligano anche economicamente.

Ne deriva che laddove una delle due forze politiche dovesse risultare responsabile di fatti meritevoli di risarcimento od inadempienza contrattuale (vedasi la questione del caso “Diciotti” che avrebbe generato la violazione del punto n. 1 delle condizioni contrattuali in riguardo al codice etico), ne pagherebbero gli iscritti (nel caso anche parlamentari) in primis con il fondo comune nonché, in secondo luogo,  personalmente e solidalmente.
Ovvia deduzione è che la cassa della LEGA è di natura diversa da quella del M5S e ben meno immediatamente solvibile (nel caso dovesse in futuro confermarsi per via giudiziaria definitiva il famoso indebito di 49 milioni).

In pratica, un parlamentare ci penserebbe più di qualche volta prima di dissentire dalle decisioni assunte dai firmatari del Contratto di Governo e dai leader dei rispettivi movimenti (eppure la nostra Costituzione, mediante apposita guarentigia, cerca in tutti i modi di preservare l’insindacabilità che risiede, tra l’altro, nella più ampia accezione del diritto inviolabile di opinione e pensiero).
Da qui poi il venire meno di livelli di indipendenza (perlopiù economicamente parlando) ed autonomia politica della funzione parlamentare.

Quali sono gli effetti giuridici delle norme menzionate nel Contratto di Governo in chiave politico-costituzionale?
Partiamo da un dato su tutti. Il Contratto di Governo (geneticamente di natura privatistica), una volta sottoscritto dai rappresentanti delle forze politiche M5S e Lega, ha assunto una veste anche pubblicistica non tanto perché si trattasse di dover dare avvio all’esecutivo nazionale, ma perché testualmente nell’atto le parti specificano che Ai sensi dell’articolo 65 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, i dati contenuti nel presente modulo saranno utilizzati per le sole finalità previste dal d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, e successive modificazioni, dal d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, nonché dalla legge 27 dicembre 2001, n. 459, secondo le modalità a ciò strettamente collegate”.

Al di là dell’utilizzo della frase in chiave (quasi) standard, c’è che il Governo Conte primo ha espressamente abrogato l’art. 65 del D.lgs 196/2003 dopo qualche mese appena e precisamente nell’agosto 2018 (ovvero nel pieno periodo vacanziero in cui la maggior parte dell’opinione pubblica si disinteressa per forza di cose).
Quindi, effetti politico-costituzionali se ne possono intravvedere moltissimi.

Spero almeno, essendo solo un modesto appassionato della materia, di avere contribuito all’inquadramento corretto di alcuni di questi e non nascondo che ho avuto non poche perplessità nel condurre l’analisi fatta in merito al Contratto di Governo.
Diciamo che per me sarà importante che il lettore, mediante quanto scritto e spiegato, possa riflettere sull’accaduto considerando (se possibile) alcuni aspetti prettamente giuridici di fatto imprescindibili.

La formula del Contratto di Governo è destinata a Suo avviso ad eclissarsi con la fine della coalizione giallo-verde o costituisce un precedente per futuri accordi di governo?
Anche qui c’è un dato da non sottovalutare. Le parti contrattuali hanno dichiarato ed affermato nel corpo dell’atto espressamente che “Il presente contratto di governo è valido per la durata della XVIII legislatura Repubblicana”.
Ciò sta ad intendere che il Contratto di Governo esaurisce gli effetti tipici del diritto privato con lo scioglimento anticipato delle Camere ovvero a scadenza naturale del quinquennio parlamentare. È il termine indicato, dunque, che ne consacra il mantenimento in vita.

Per rispondere alla domanda, in conclusione, di certo la reputo un’esperienza “inedita” nella storia democratica del nostro paese ed immagino (in realtà mi auguro) che ci vorranno tanti approfondimenti esperti, sperando siano anche migliori del mio modesto e breve contributo, per arrivare a considerarla positiva o negativa giuridicamente.
La “formula” in quanto tale, pertanto, non si è eclissata con la fine del Governo giallo-verde, semmai si è eclissata la sostanza di esso per ora.

Mai dire mai però. Basta un cambio di maggioranza, di programmi e/o di casacca per mettere ancora un’altra volta in discussione il tutto.
Finché questa legislatura non avrà termine di vita costituzionale, il Contratto di Governo rimarrà in piedi.

È proprio questo il nocciolo della questione giuridica: da una parte tratterebbesi di un’arma di condizionamento violento (con effetti dal diritto privato verso il pubblico), dall’altra parte tratterebbesi di un’arma di condizionamento di massa elettorale continua (con effetti inversi e cioè dal diritto pubblico verso il privato).
La domanda che mi si pone è particolare, ma intrigante: “costituisce un precedente per futuri accordi di governo”?

Da qui a dire che qualcun altro potrà rifarne esperienza è tutta un’altra storia.

E la storia, per quanto a mia conoscenza, si basa sui fatti e sui dati certi; elementi, quest’ultimi, che alla luce dell’esperienza di Governo giallo-verde nonché di quanto raccontato nel libro (edito da Aracne), non mi consentono di considerarlo uno strumento di accordo politico giuridicamente all’avanguardia e/o futuristico al fine di raggiungere gli scopi di tenuta e stabilità del potere esecutivo (anche perché un contratto statico non tiene conto delle innumerevoli variabili che necessitano di essere gestite volta per volta dal potere esecutivo stesso). Da qui l’assenza di una visione programmatica politica (vera e propria) delle forze due politiche.

D’altronde l’applicabilità pratica del Contratto è venuta meno molto prima rispetto alla durata/termine riportata nel negozio contrattuale per la nascita del primo Governo Conte.

Ciò tradotto in parole semplici sta a far intendere che LEGA e M5S hanno dovuto fare i conti con due elementi imprescindibili: la loro genesi ed i meccanismi di salvataggio democratico – costituzionali (quasi automatici e frutto di precisione giuridica indiscutibile dei Padri Costituenti) emersi proprio nel momento della crisi di agosto scorso.

Come ho spiegato nell’introduzione del mio libro, finito di scrivere e revisionare in giugno scorso e (sfortunatamente o fortunatamente) pubblicato pochi giorni dopo la caduta del primo esecutivo presieduto dal Prof. Avv. Giuseppe Conte, il Contratto di Governo può aver rappresentato una relazione politicamente romantica la quale, parafrasando il celebre romanziere Milan Kundera, era oggettivamente “insostenibile” a causa di una genetica “leggerezza dell’essere”.

Angelo Lucarella è avvocato esperto di contenzioso tributario, appassionato di storia politico-costituzionale ed innamorato studioso della Costituzione italiana.
Autore di pubblicazioni scientifiche legate a questioni d’interesse costituzionale e diversi anni quale componente della cattedra di Diritto Costituzionale presso la facoltà di Giurisprudenza, dipartimento ionico, dell’Università degli studi di Bari.
Nell’anno 2019 premiato, per il settore tributario, dal Sole 24 Ore tra i migliori legali d’Italia ed ai Le Fonti Legal Awards come “Boutique legale d’eccellenza”.
Recentemente chiamato a ricevere il riconoscimento “Eccellenza pugliese dell’anno” avvenuto presso le Tenute di Al Bano Carrisi alla presenza del celebre maestro (eccellenza delle eccellenze pugliesi) quale padrino della manifestazione stessa.