L’incubo di Tocqueville. Storia della burocrazia federale degli Stati Uniti d’America, Lorenzo CastellaniDott. Lorenzo Castellani, Lei è autore del libro L’incubo di Tocqueville. Storia della burocrazia federale degli Stati Uniti d’America edito da Effigi: in che modo lo Stato leggero e a bassa intensità fondato dalla Costituzione americana si è trasformato in un articolato e complesso Stato amministrativo?
In maniera simile agli Stati Europei, sono due le grandi trasformazioni storiche hanno spinto l’espansione dello Stato americano: le guerre e lo sviluppo del capitalismo. Per molti versi, la Guerra Civile è stato un grande spartiacque a favore del governo federale. Dopo il 1865, infatti, è iniziato un processo di centralizzazione che ha concentrato maggiori funzioni amministrative, sia fiscali che giuridiche, a Washington. In parallelo, il capitalismo negli ultimi decenni del diciannovesimo secolo ha assunto una dimensione nazionale, superando le barriere dei singoli Stati. Vi è stato un grande sviluppo infrastrutturale, sia stradale e portuale che, soprattutto, ferroviario. Le “comunità isola”, che avevano caratterizzato il primo secolo di vita repubblicana nell’espansione verso ovest, erano oramai sulla via del tramonto, l’economia e la politica andavano verso una “nazionalizzazione”. Le imprese americane iniziavano ad operare su tutto il continente, le merci a muoversi più rapidamente; i partiti si federavano e divenivano più omogenei. In questo contesto, il governo federale era chiamato a nuovi compiti e funzioni, in particolare quelli di regolamentare il commercio e la fiscalità. Nel 1883 i movimenti riformisti, che lottavano contro la corruzione dei partiti, ottennero l’approvazione del Pendleton Act, che istituiva un civil service fondato sul merito, con selezione per esami e concorsi, invece che basato sullo spoils system. La legge fu la prima pietra posta per limitare il potere di patronage clientelistico dei partiti. Nel 1887 nacque la prima autorità amministrativa indipendente, l’Interstate Commerce Commission, formata da esperti nominati dai partiti, che aveva il compito di regolare le ferrovie e le loro tariffe. Quando diventava difficile trovare un accordo politico, si ricorreva agli esperti dell’amministrazione. Un modo per depoliticizzare il conflitto e mediare con autorevolezza gli interessi contrapposti. Da questo momento uno Stato che era di “partiti e corti” evolveva in Stato amministrativo, capace di coniugare democrazia e burocrazia. Il sistema del merito venne notevolmente espanso nell’era dei Progressives, tra fine Ottocento e primo Novecento. Nella stessa epoca sorsero nuove commissioni indipendenti come la Federal Trade Commission, la Security Exchange Commission e la Federal Reserve che nascevano per stabilizzare e ordinare il sovrabbondante e straordinario sviluppo capitalistico. L’epoca progressista aveva anche visto l’ideazione e la realizzazione, seppur parziale, dei primi programmi di welfare da parte del governo centrale e l’introduzione della tassa sul reddito. La prima guerra mondiale fu l’occasione per consolidare ed espandere ulteriormente il ruolo del governo federale nell’economia. Come in tutte le guerre vi fa un’espansione dei funzionari pubblici, molti dei quali erano manager dell’impresa privata presi a prestito dal governo centrale ora chiamati a gestire l’industria bellica, gli approvvigionamenti, la regolazione dei prezzi. Gli anni venti furono segnati da un ritorno alla normalità, cercato soprattutto dalle presidenze di Harding, Coolidge e Hoover, che cercarono di ridurre la taglia e l’interventismo del governo federale maturato con la guerra. Durerà poco. La crisi del 1929 segnerà un tornante nella storia americana che sul piano istituzionale mostrerà i propri effetti con gli anni trenta e la legislazione del New Deal. Roosevelt creò a Washington oltre sessanta agenzie amministrative, dedite alla gestione di programmi d’investimento pubblico e di sussidi federali. La presidenza assumeva maggiore potere, la Casa Bianca espandeva uffici e personale. In questo processo, il sistema del merito per la selezione dei federal civil servants si consolidava. Nella bilancia del potere i partiti scendevano, presidenza e ramo esecutivo crescevano. La necessità di fronteggiare l’emergenza della Seconda guerra mondiale rafforzò ulteriormente l’amministrazione federale, dedita alla pianificazione bellica ed economica. Anche in questa guerra, un gran numero di manager, accademici, scienziati e specialisti venne arruolato tra i ranghi del governo. Questa volta il cambiamento si radicò in profondità. Il sistema politico si riallineò intorno all’espansione del welfare, mentre l’immediato avvicendamento del conflitto mondiale con la Guerra fredda fece sì che burocrati di carriera ed esperti continuassero a convivere come funzionari dell’amministrazione federale. E così arriviamo al dopo guerra, in cui possiamo distinguere tre periodi. All’era del consolidamento e della razionalizzazione delle agenzie amministrative e del ruolo rafforzato del governo federale per esigenze di sicurezza nazionale (1945-1960), succede l’età dell’espansione welfarista (Great Society), della regolazione sociale (Johnson e Nixon), della ricerca di una maggiore rappresentatività sociale (minoranze e donne) e dell’accrescimento di diritti e benefits della burocrazia di carriera (1960-1976). A cui, dopo la crisi economica e politica di metà anni Settanta, consegue l’epoca neo-manageriale (1976-2008) fondata sulla decentralizzazione delle policy nelle agenzie, sulla costruzione di una nuova élite amministrativa per via legislativa (Civil Service Reform Act 1978) e sull’introduzione di nuove tecniche gestionali mutuate dal privato. Su quest’ultima epoca, che arriva fino alla seconda presidenza Bush (2008), spesso considerata anche come “l’era del neoliberalismo” si deve chiarire che sebbene il governo federale avesse provveduto all’importazione di tecniche manageriali dal privato, al contenimento del potere dei sindacati e alla liberalizzazione di alcuni servizi pubblici, sul piano amministrativo non si era affatto concretizzata quell’eclissi dello Stato di cui si è spesso fantasticato, sia tra i sostenitori che tra i detrattori del neo-liberalismo. Si è rafforzata semmai la cooperazione tra pubblico e privato, con un maggiore spazio del secondo, spesso usato per realizzare obiettivi e finalità pubbliche (come la difesa, le infrastrutture, la politica monetaria).

Quali riforme e riorganizzazioni hanno segnato la burocrazia di Washington?
Le riorganizzazioni dell’esecutivo, d’iniziativa presidenziale e congressuale, hanno avuto una notevole importanza a partire dall’era Rooseveltiana, proprio per gestire la grande espansioni di uffici ed agenzie del governo federale. Esse passavano o da comitati di esperti consiglieri della Presidenza che proponevano al Congresso d’intraprendere alcune riforme dell’amministrazione o da Commissioni congressuali che intendevano riordinare l’esecutivo. Le riorganizzazioni furono estremamente importanti per rendere più forte la Presidenza, che nel percorso di espansione del governo federale si garantiva la possibilità di controllare meglio la burocrazia sul piano politico, stabilendo sia quali uffici dovessero nascere o morire sia quali erano le aree d’intervento governativo erano da considerarsi più importanti. Particolarmente rilevanti furono le Commissioni Hoover (1 e 2), nate nell’epoca Truman ed Eisenhower, guidate dall’ex Presidente Herbert Hoover, ebbero il compito di consolidare lo sviluppo del New Deal e di razionalizzare le agenzie e le loro funzioni, rimettendo ordine alle moltiplicazioni amministrative della Seconda guerra mondiale. Esse contribuirono anche a rafforzare gli uffici della Casa Bianca, sulla scorta di quanto già tracciato dal Brownlow Report del 1936 voluto da FDR. Tuttavia, le riorganizzazioni amministrative dell’esecutivo hanno progressivamente perso forza a partire dagli anni Settanta, per poi esaurirsi formalmente a metà degli anni Ottanta, a causa della polarizzazione crescente dei partiti. La Casa Bianca ed i suoi uffici sono cresciuti sia sul piano numerico che sul piano del personale nel periodo analizzato, dinamica che da un lato ha permesso ai Presidenti un maggiore controllo sul policy-making ma dall’altro ne ha anche eroso le capacità di coordinamento con il Congresso e con la burocrazia di carriera, lasciando a quest’ultima ampi sempre più spazi operativi sul fronte della regulation e dell’implementazione.

Sul piano delle riforme del federal civil service, due furono i punti di svolta. Uno è stato l’approvazione del Pendleton Act del 1883 che ha posto le basi per lo sviluppo di una burocrazia di carriera su modello britannico. L’altro è stato la riforma del 1978, il Civil Service Reform Act, che puntava a creare una nuova élite amministrativa con l’istituzione del Senior Civil Service, un settore d’élite dell’amministrazione federale con il compito di legare maggiormente la politica con i funzionari. La riforma, inoltre, portava a compimento un percorso iniziato negli anni Sessanta volto da un lato a tecnicizzare l’amministrazione, ad aumentare le competenze professionali dei funzionari, e dall’altro impegnato a renderla maggiormente plurale e rappresentativa, attraverso politiche per coinvolgere donne e minoranze etniche. Questo fu anche uno di quei momenti in cui il settore privato, e le sue pratiche manageriali, risultarono particolarmente influenti sul legislatore e sull’amministrazione. Con l’era reganiana si puntava non soltanto a ridurre il ruolo dello Stato dell’economia attraverso il contracting-out, ma anche a portare lo spirito imprenditoriale e le sue tecniche organizzative all’interno delle amministrazioni pubbliche. Una tendenza che sarebbe durata fino all’inizio del ventunesimo secolo, indipendentemente dal colore delle amministrazioni.

Come sono organizzati i rapporti con il settore privato?
Nel primo capitolo del libro sostengo che gli Stati Uniti siano uno “Stato osmotico”, basato su una stretta cooperazione tra pubblico e privato. Il pubblico viene colonizzato da interessi privati, capitalistici e solidaristici, a cui dà rappresentanza, mentre il privato viene spesso utilizzato dalla politica per realizzare i propri obiettivi, siano costruire nuove infrastrutture, la difesa o la politica economica. Questa è una caratteristica molto risalente della statualità americana, che si poteva rintracciare già all’epoca coloniale quando le charter delle corporations servivano e regolavano sia interessi pubblici (il governo delle città) che economici (appalti, concessioni, licenze).

A livello amministrativo, nell’era contemporanea, questa cooperazione è evidente quando ci soffermiamo sullo sviluppo del management e delle tecniche amministrative. La burocrazia federale, e la politica che ne disegnava delle riforme, per tutto il ventesimo secolo hanno preso a prestito le tecniche “aziendaliste” delle grandi aziende americane. Tecniche come la misurazione delle performance delle agenzie, la valutazione dei programmi sociali, i bonus per i dirigenti pubblici, le valutazioni costi-benefici fanno tutti parte del bagaglio che l’amministrazione ha importato dalle aziende. Per capire l’importanza di questo rapporto si deve considerare che gran parte delle Commissioni per le riforme del civil service o per le riorganizzazioni amministrative erano per gran parte composte da manager aziendali o da docenti di università private. L’apice di questo managerialismo venne raggiunto durante le presidenze Reagan e Clinton quando la business community americana spinse per la modernizzazione del settore pubblico su modello aziendale e per la sua liberalizzazione.

Come si articolano i processi di nomina e di decisione?
Una delle peculiarità del sistema amministrativo americano resta lo spoils system, cioè l’esistenza di un consistente numero di funzionari di nomina politica. Seppur ridotto nella sua ampiezza rispetto al diciannovesimo secolo, il sistema delle spoglie caratterizza ancora tutte quelle posizioni di vertice del ramo esecutivo che partecipano alle decisioni politiche o che guidano le agenzie amministrative. Questi funzionari sono legati al Presidente e vengono nominati attraverso la procedura di advise and consent del Senato. Decadono quando finiscono i quattro anni di presidenza (se non si sono dimessi prima). Fino alla riforma del 1883 lo spoils system veniva applicato a gran parte dell’amministrazione federale, inclusi gli incarichi di medio-basso livello. Dopo di che, progressivamente, si è sviluppato un sistema meritocratico per concorso per selezionare funzionari di carriera, che per lo più rimangono per l’intera vita lavorativa nei ranghi del governo. Per semplificare: i funzionari di nomina politica (political executives) si occupano di disegnare le policy e le riforme; i funzionari di carriera (civil servants) di attuarle e dettagliarle. Nel 1978 è stata creata una struttura di raccordo tra nominati e burocrati, il Senior Executive Service (SES), che rappresenta i gradi più elevati del vertice amministrativo. I senior civil servants sono funzionari di carriera nominati dalla politica in posizioni amministrative di vertice (circa l’80% del SES) o funzionari di nomina politica (circa il 20%). Il loro compito è fungere da ponte tra la politica e l’amministrazione, svolgendo un ruolo importante nel disegnare l’architettura delle riforme, dopo che il Presidente e il gabinetto ne hanno stabilito gli obiettivi politici.

Qual è il profilo dei federal civil servants?
Sul piano sociale, la gran parte dei civil servants ha un background che potremmo definire di medio-alto livello. All’inizio del ventunesimo secolo, due funzionari su tre erano figli di genitori con posizioni dirigenziali o che svolgevano una professione intellettuale. Molto rara è rimasta la possibilità di raggiungere i vertici della piramide amministrativa per coloro che venivano da famiglie facenti parte del ceto impiegatizio medio-basso o della working class. Ciò si lega probabilmente all’elevato grado d’istruzione richiesto per raggiungere gli alti gradi della burocrazia, basti pensare che alla fine degli anni Novanta il 93% di coloro che raggiungevano il Senior Executive Service aveva una formazione universitaria e post-universitaria (master o dottorato). Il livello d’istruzione degli alti funzionari pubblici superava largamente anche quello dei manager del settore privato. Nel 1992 il 19% dei federal civil servants aveva un dottorato, contro il 5% del top management privato. Sempre alla fine del ventesimo secolo, oltre un quarto dei burocrati di professione aveva studiato in un ateneo della IVY League o in altre istituzioni private di elevato prestigio. Interessante, anche per un raffronto con l’Italia, è la presenza dei laureati in giurisprudenza, pari al solo 23%. Mentre i laureati in materie tecnico-scientifiche erano a fine anni novanta di circa il 40%. I restanti laureati venivano da percorsi di formazione mista o dalle altre scienze sociali.

Sul piano etnico, nonostante le politiche di diversità e pluralizzazione approntate sin dagli anni sessanta, alla metà degli anni novanta quasi il 90% dei burocrati di carriera era composto da bianchi. Significativa, invece, la crescita delle donne, passate in vent’anni dal 2% all’11% tra i funzionari di più elevato livello.

In conclusione, possiamo dire che chi riusciva ad entrare a fare parte di questa élite amministrativa proveniva da famiglie di estrazione socio-economica medio-alta; aveva un’istruzione di gran lunga superiore alla media della popolazione; si era specializzato in giurisprudenza, scienze sociali o discipline tecnico-scientifiche. Chi entrava nel federal civil service come funzionario di carriera tendeva a restarci per l’intera vita lavorativa e restava per lo più a lavorare nella stessa agenzia o dipartimento, specializzandosi nel settore in cui operava. In questo senso, i federal civil servants si configurano come una “élite della competenza” che tende ad assumere contorni tecnocratici ed una certa sedimentazione posizionale. Gli alti funzionari americani, infatti, sono specialisti di settore e al contrario di quanto avviene in Francia o nel Regno Unito, dove predomina la figura del burocrate generalista, meno capaci di muoversi liberamente all’interno delle strutture amministrative dello Stato nel corso della carriera.

Lorenzo Castellani è assegnista di ricerca in Storia delle Istituzioni Politiche presso la Luiss Guido Carli di Roma. Nel 2017 è stato Postdoc Researcher presso l’Einaudi Institute for Economics and Finance dalla Banca d’Italia. Nel 2016 ha conseguito il dottorato in Political History presso l’IMT di Lucca. Dal 2014 al 2016 è stato visiting scholar presso il King’s College di Londra.

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