L'America Latina nella politica internazionale. Dalla fine del sistema bipolare alla crisi dell'ordine liberale, Raffaele Nocera, Paolo WulzerProf.ri Raffaele Nocera e Paolo Wulzer, Voi avete curato l’edizione del libro L’America Latina nella politica internazionale. Dalla fine del sistema bipolare alla crisi dell’ordine liberale pubblicato da Carocci: quale importanza riveste, nello scacchiere geopolitico mondiale, il continente sudamericano?
È possibile senz’altro sottolineare come, negli ultimi anni, la rilevanza internazionale dell’America Latina sia andata sicuramente crescendo e rafforzandosi. E questo non soltanto in virtù dell’importanza intrinseca della regione, dovuta alla sua posizione geopolitica, alle rotte commerciali che la solcano, alle sue risorse naturali, ai suoi mercati, alla sua cifra demografica, alla suggestione esercitata da alcuni suoi modelli politici e culturali, al peso diplomatico e al tradizionale attivismo di diverse nazioni all’interno delle organizzazioni internazionali, al rapporto controverso con l’ingombrante vicino statunitense. Ma anche perché, sotto certi punti di vista, e soprattutto in alcune fasi specifiche, lo spazio latinoamericano è apparso come una sorta di laboratorio di processi globali di più ampio respiro. L’America Latina, infatti, ha rappresentato talvolta un terreno di sperimentazione di pratiche e condotte di politica estera legate alle caratteristiche specifiche e agli interessi nazionali dei vari attori extracontinentali; in altre circostanze, invece, la regione ha costituito, e costituisce tuttora un campo di gioco di partite e di confronti internazionali.

Quali sono e come si sono evoluti i rapporti tra il nostro Paese e l’America Latina?
Va innanzitutto detto che nel corso del Novecento e sino ad oggi, l’Italia è riuscita a condurre una politica estera organica verso la regione solo in tre momenti storici: durante il regime fascista, per le ambizioni imperiali che riguardarono anche il subcontinente latinoamericano; nel corso degli anni Sessanta, grazie al dinamismo degli esecutivi di centro-sinistra che portò ad esempio alla costituzione dell’Istituto Italo-Latinoamericano (IILA); nella seconda metà del decennio Ottanta, quando Roma sostenne il ritorno alla democrazia nel Cono Sud e la fine del conflitto centro-americano. Dopo il 1989, invece, e sostanzialmente sino ai primi anni del nuovo millennio, il nostro paese si è disinteressato dell’America Latina. Una parziale inversione di tendenza si è verificata con le Conferenze Italia-America Latina e Caraibi, che dal 2003 sono il principale strumento dell’azione italiana verso tutti i paesi latinoamericani; e con il quasi contestuale rilancio dell’IILA. Attualmente, l’Italia è ancora alla ricerca di un chiaro indirizzo nelle sue relazioni politiche, economiche e culturali con l’America Latina, che sia in grado di valorizzare un patrimonio di antichi vincoli e la presenza di spesso influenti comunità di italo-latinoamericani, e che sappia al tempo stesso innovare, orientare e rilanciare il partenariato euro-latinoamericano, tracciando nuove formule di cooperazione bilaterale e/o bi-regionale con le quali affrontare le sfide imposte dallo scenario internazionale in questo primo scorcio di XXI secolo.

Quale ruolo ricopriva l’America Latina nel sistema della Guerra fredda?
Occorre preliminarmente ricordare che di guerra fredda in America Latina si può parlare soprattutto a partire dal 1959, con la vittoria della rivoluzione a Cuba. Dalla fine della Seconda guerra mondiale e fino al trionfo dei castristi, infatti, la regione visse in una specie di fase di transizione durante la quale il ‘vecchio ordine’ ostacolò l’affermazione delle logiche del secondo dopoguerra. In tale periodo, l’America Latina dapprima beneficiò dell’onda lunga della politica di buon vicinato varata nel 1933 da F.D. Roosevelt che aveva favorito il riavvicinamento tra Stati Uniti e paesi latinoamericani e di una debole, incerta e momentanea ripresa dei rapporti con l’Europa; poi fu costretta a fare i conti con la ripresa dell’aggressività di Washington – come successo in Guatemala nel 1954 – che rispolverava l’interventismo degli anni Dieci e Venti del XX secolo soprattutto in America centrale e caraibica, e con l’uscita di scena dei paesi del Vecchio continente. Dopo il 1959 la regione venne invece immessa a tutti gli effetti nel contesto del confronto bipolare, con il corollario di una forte polarizzazione politica, continentale e interna ai singoli paesi, di una sostanziale subalternità politica, militare, economica e culturale agli Stati Uniti sebbene non siano mancati dissidi e contrasti anche accessi tra le due parti delle Americhe, e rari momenti di protagonismo di alcuni attori locali, come nel caso della già menzionata Cuba grazie al suo internazionalismo rivoluzionario, del Cile durante la breve esperienza di Unidad Popular e della rivoluzione sandinista in Nicaragua. In sostanza, una regione inserita nella sfera di influenza esclusiva degli Stati Uniti – situazione accettata con fatalismo dall’Unione Sovietica nonostante il sostegno che Mosca fornì in alcune congiunture a taluni Stati e partiti comunisti locali – e con margini di manovra molto ridotti se non sul piano dei rapporti economici e commerciali soprattutto nel corso degli anni Settanta con i principali paesi dell’Europa occidentale.

Quali sono origini, sviluppi, criticità e potenzialità del processo di integrazione regionale?
Il primo tentativo di integrazione regionale, basato sulla solidarietà tra i latinoamericani, su un piano di uguaglianza e sulla sicurezza collettiva, rimonta al 1826 e si deve all’iniziativa del libertador Simón Bolívar. Nel 1889 si tenne invece a Washington la prima conferenza panamericana che portò alla nascita dell’Unione internazionale delle repubbliche americane, con funzioni di raccolta di informazioni in campo economico, la quale nel volgere di pochi anni avrebbe cambiato nome in Unione Panamericana. Bisogna, tuttavia, attendere il secondo dopoguerra per assistere alla creazione di organismi di cooperazione regionale più strutturati. Il primo nacque a Bogotà nel 1948. Si tratta dell’Organizzazione degli Stati Americani, principale forum multilaterale del continente tuttora operante. Nei decenni 1960-80 per far fronte al deterioramento delle ragioni di scambio con i paesi industrializzati, alla stagnazione dei consumi e al problema di mercati interni limitati, gli Stati latinoamericani promossero iniziative di integrazione economica regionale (come l’Asociación Latinoamericana de Libre Comercio e il Mercado Común Centroamericano, entrambi del 1960; l’Acuerdo de Cartagena e il Tratado de la Cuenca del Plata, del 1969; il Sistema Económico Latinoamericano, del 1975; e, infine, l’Asociación Latinoamericana de Integración, del 1980) che, tuttavia, non riuscirono nel loro intento. A sfavore giocò in primo luogo il fatto che le industrie dei paesi più grandi tendevano ad essere competitive più che complementari. Queste rivalità generarono ostacoli politici che minarono la capacità operativa ed il conseguimento di risultati concreti. Ma vi furono anche altre ragioni, come l’eterogeneità economica e politica dei paesi membri, l’inefficacia dei meccanismi istituzionali previsti e i mutamenti che si susseguirono sul piano economico-commerciale mondiale. Nuovi meccanismi di integrazione furono creati, poi, negli anni Novanta del Novecento: ci riferiamo al NAFTA e al Mercosur, zone di libero scambio, nel primo caso tra Stati Uniti, Canada e Messico; nel secondo tra Argentina, Brasile, Uruguay e Paraguay, cui si aggiunsero successivamente, come paesi associati, Cile, Bolivia, Perù, Colombia, Ecuador e Venezuela. Nel primo decennio circa del nuovo millennio sono nati organismi come l’ALBA, l’UNASUR, il CELAC che hanno, a vario titolo, come principali finalità la costruzione di uno spazio di cooperazione in campo culturale, sociale, economico e politico, e per essere in grado di negoziare alla pari con tutti i principali attori internazionali. Più in generale, si può sostenere che dal secondo dopoguerra a oggi, nel subcontinente sono coesistiti tre modelli di cooperazione: quello del “realismo acquiescente”, quello “autonomista” e, infine, il modello “contro-egemonico”.

Come si articola la politica internazionale dell’America Latina nel nuovo millennio?
La formula “unità nella diversità”, utilizzata da José Briceño Ruiz all’interno del volume, ben si presta a cogliere la molteplicità e la varietà degli schieramenti internazionali degli attori latinoamericani negli ultimi vent’anni. Sin dall’inizio del nuovo millennio, infatti, esistevano nel subcontinente visioni e narrazioni diverse riguardo alla posizione che i suoi vari paesi dovevano occupare a livello globale.

I governi di sinistra affermatisi nel corso degli anni Duemila non assunsero un’unica posizione, ma si profilarono almeno due tendenze. La prima, critica nei confronti del modello neoliberista, prese le distanze dalle istituzioni economiche globali, mantenne relazioni con gli Stati Uniti senza accodarsi né contrapporsi, e appoggiò il regionalismo latinoamericano. Questo gruppo era formato da Argentina, Brasile, Uruguay e Paraguay. L’altra tendenza optò per una strategia di maggiore scontro con le istituzioni economiche globali e gli Stati Uniti, adottando una retorica antimperialista e anticapitalista, a cui si aggiunse una spinta verso un modello di regionalismo “contro-egemonico”. Fu questo il caso della Bolivia, di Cuba, dell’Ecuador, del Nicaragua, del Venezuela e, fino al 2009, anche dell’Honduras.
Tuttavia, un’altra parte ancora dell’America Latina restò ai margini del ciclo di sinistra. Il Messico iniziò il nuovo millennio con la conclusione di più di settant’anni di egemonia del Partido revolucionario institucional, che venne sostituito dal Partido acción nacional. In America centrale, Costa Rica e Panama non vennero governati dalla sinistra e solo il Guatemala ebbe un governo socialdemocratico. In America del Sud, Colombia e Perù furono retti da partiti conservatori. La maggior parte di questi esecutivi rimase legata alle politiche economiche degli anni Novanta e, anche se con diverse sfumature, mantenne relazioni di cordialità e prossimità con gli Stati Uniti e l’Unione Europea. Quello del Cile fu un caso singolare, poiché la dittatura militare di Augusto Pinochet (1973-89) adottò un programma economico neoliberista già negli anni Settanta e mantenne relazioni cordiali con gli Stati Uniti. I governi della cosiddetta Concertación de partidos por la democracia, che guidarono il paese ininterrottamente dal 1990 al 2010, non hanno modificato il modello economico in modo sostanziale e, anche se vi sono stati momenti di distanziamento dagli Stati Uniti, come nel 2003, nel caso del rifiuto della Guerra del Golfo all’interno del Consiglio di sicurezza ONU, le relazioni sono state sostanzialmente cordiali.

Quali principi ispirano la politica regionale del Brasile e qual è la sua proiezione globale?
Come scrivono Tullo Vigevani e Haroldo Ramanzini Jr. nel libro, negli anni 1991-2018 la politica estera brasiliana, sia sul versante continentale che su scala globale, si è basata su un profondo intreccio tra dinamiche interne ed esterne, e sulle interazioni con altri attori regionali (in special modo l’Argentina). Inoltre, la condotta dei vari governi che si sono succeduti (da Fernando Collor de Mello a Michel Temer) ha dovuto fare i conti con le forti pressioni delle élite economiche brasiliane sulla proiezione internazionale del paese.

La traiettoria della politica estera brasiliana in quegli anni può essere divisa in tre periodi distinti. Il primo, che va dal 1991 al 2003, è caratterizzato dalla formazione e dallo sviluppo del Mercosur e dall’affermazione dell’ambito regionale come asse costitutivo dell’azione esterna del Brasile. Il secondo, che inizia nel 2004 e prosegue fino al 2012, è segnato da un ampliamento significativo del dibattito sugli aspetti istituzionali del regionalismo latinoamericano, nello sforzo di costruire strumenti di maggiore autonomia. Il terzo, che inizia nel 2012 e si protrae fino al 2018, si segnala per le difficoltà di consolidamento delle organizzazioni create, a causa anche della riduzione del coinvolgimento brasiliano sul piano regionale e dell’approfondimento delle critiche nei confronti dell’integrazione da parte di attori interni al Brasile.

Dagli anni Novanta del Novecento, la politica estera brasiliana è passata attraverso importanti trasformazioni, delineatesi già nel decennio precedente. Eppure, da allora, l’universalismo, inteso come ricerca di autonomia nell’agire esterno da parte dell’élite e della burocrazia diplomatica – obiettivo storico, anche se non sempre perseguito con continuità – si è mantenuto l’asse portante delle relazioni internazionali del paese, in particolare fino al 2016.

All’interno di questi binari, tra il 1991 e il 2012, venne rafforzata e allargata la priorità accordata ai rapporti con l’America meridionale, pur senza rinnegare il peso di quella che sarebbe stata poi definita “globalizzazione”, cosa che trasformò le relazioni regionali in uno strumento di adeguamento alla nuova fase. A partire dal 2013, una reinterpretazione di tali parametri spinse nella direzione di una riduzione dell’impegno regionale del Brasile.

Nel sistema post-bipolare, l’America Latina può dirsi ancora il «cortile di casa» statunitense?
Sicuramente no. Le relazioni interamericane sono cambiate. Se le osserviamo dalla prospettiva statunitense, dalla fine degli anni Ottanta, con il venir meno della minaccia comunista, l’attenzione di Washington si è spostata verso nuove priorità. Fra queste, in particolar modo, insieme al tradizionale pilastro della sicurezza – messa sotto attacco da “minacce” di nuova natura, come il narcotraffico e l’immigrazione illegale – vi sono la promozione del libero scambio sul piano economico e il rafforzamento della democrazia su quello politico. E tutte le amministrazioni che si sono susseguite da allora, da quelle repubblicane guidate da George H.W. Bush e George W. Bush a quelle democratiche di Bill Clinton e Barack Obama, sebbene nell’ambito di approcci in alcuni casi anche molto diversi fra loro, si sono attenute in linea di massima a queste direttrici programmatiche fondamentali impostate all’indomani della fine della Guerra fredda. Solo con l’attuale presidenza di Donald Trump si è registrata una parziale inversione di tendenza, caratterizzata dalla limitazione o abbandono di molti dei pilastri di quell’“internazionalismo liberale” che aveva contraddistinto l’azione politica della quasi totalità delle amministrazioni statunitensi a partire dagli anni Novanta del secolo scorso.

Quali relazioni legano i nuovi attori globali, Cina, India, Russia, all’America Latina?
Nel caso della Cina appare interessante notare come, se gli esordi della politica latinoamericana di Pechino apparvero confinati esclusivamente agli aspetti di natura economica, gli ultimi sviluppi hanno invece fatto registrare prese di posizione più chiare e definite anche sui temi politici, tra i quali ad esempio l’appoggio e il riconoscimento fornito a Nicolás Maduro quale legittimo presidente del Venezuela. Un’evoluzione che non può rimanere scollegata dalla parallela acquisizione, da parte della politica estera cinese, di una maggiore assertività su diversi e spinosi dossier diplomatici e di sicurezza globale. L’espansione della proiezione della Cina nel subcontinente si configura inoltre come funzionale al suo obiettivo storico di isolare Taiwan, perché l’unica condizione politica richiesta da Pechino per avviare il rapporto è l’accettazione della cosiddetta One China Policy. E non appare azzardato considerare l’America Latina come un teatro regionale, ma non periferico, delle più ampie partite globali che sta giocando la leadership cinese, da quella del confronto con gli Stati Uniti, con la chiara volontà cinese di intromettersi nel “cortile di casa” di Washington, a quella della Belt and Road Initiative, alla quale il presidente cinese Xi Jinping nel 2017 ha ufficialmente invitato i paesi dell’America Latina e caraibica ad aderire. Da questo punto di vista, la regione potrebbe essere considerata come l’ultima frontiera globale della «grande strategia cinese».

Anche nel caso dell’India, la politica latinoamericana sembra riflettere pienamente gli orientamenti generali della politica estera di Nuova Delhi: dinamismo economico e commerciale, spesso in concorrenza con la stessa Cina (nel 2017 l’India è diventata la terza principale destinazione delle esportazioni latinoamericane); basso profilo politico, per non creare tensioni con l’alleato statunitense; opportunismo diplomatico, per sfruttare i margini di manovra concessi dalle crisi regionali (in piena crisi venezuelana, ad esempio, l’India è diventata il principale compratore di petrolio di Caracas). La proiezione latinoamericana di Nuova Delhi, inoltre, appare come un tassello non trascurabile all’interno di quella logica del multi-allineamento che ha innovato e trasformato il tradizionale non-allineamento della cultura strategica indiana, con l’obiettivo finale di affermare e consolidare la propria presenza negli scenari globali senza rinunciare alla propria autonomia e libertà di movimento. Dal punto di vista dei paesi latinoamericani, il rapporto stretto con i due grandi attori asiatici ha rappresentato, senza dubbio, un’opportunità fondamentale per differenziare le proprie relazioni esterne, oltre che per mettere in discussione gli imperativi imposti dalle politiche neoliberiste del Washington Consensus.

Un discorso in parte analogo a quello della Cina può essere fatto relativamente alla Federazione russa. Anche in questo caso, l’interesse di Mosca allo sviluppo di una rinnovata direttrice latinoamericana della sua politica estera sembra guidato, oltre che dall’importanza intrinseca della regione, da una serie di obiettivi di fondamentale interesse per la leadership di Vladimir Putin. Il primo, conferire una proiezione globale, o almeno multi-regionale, alla diplomazia russa, in grado di facilitare il superamento del paradigma della Russia come semplice potenza regionale e di metterla in grado di contribuire alla ridefinizione delle regole del sistema internazionale. Il secondo, creare una connessione profonda con alcuni paesi la cui politica estera appare allineata agli stessi principi di fondo considerati irrinunciabili dal Cremlino: difesa della sovranità nazionale, non ingerenza negli affari interni, rafforzamento del multilateralismo e centralità delle Nazioni Unite. Il terzo, affacciarsi con decisione e determinazione in un’area geopolitica che, situata alle porte di casa degli Stati Uniti, è apparsa funzionale alla necessità di controbilanciare le mosse e le “provocazioni” statunitensi nello spazio ex sovietico. E non è un caso che la spinta latinoamericana di Mosca abbia conosciuto un impulso rilevante dopo la guerra in Georgia del 2008 e la crisi in Ucraina del 2014. Come nel caso della Cina, per i paesi dell’America Latina la carta russa ha rappresentato una fondamentale opportunità di diversificare la propria rete di relazioni esterne, di incrinare il predominio statunitense e di mettere in discussione l’ondata neoliberista imposta dal Washington Consensus. In generale, gli assi geopolitici fondamentali intorno ai quali è stata costruita e consolidata negli ultimi anni la relazione russo-latinoamericana sono stati quelli con Caracas e Brasilia. La crisi del regime chavista e la vittoria di Bolsonaro hanno però oggi trasformato il Venezuela e il Brasile nei punti più sensibili dello scenario subcontinentale; è quindi evidente che dagli sviluppi della situazione politica dei due paesi dipenderà anche la tenuta dei rapporti russo-latinoamericani.

Quali relazioni intercorrono tra Unione Europea e America Latina?
Considerate insieme, Unione Europea e America Latina rappresentano oggi il 25% del PIL mondiale, un terzo dei componenti delle Nazioni Unite e quasi metà dei membri del G20. L’intensità dei legami storici, politici, economici e commerciali tra le due regioni rappresenta un dato innegabile della politica internazionale contemporanea. Esistono infatti accordi di associazione, di libero commercio e di cooperazione tra l’UE e ben ventisette paesi dell’area latinoamericana. L’UE è il terzo partner commerciale e il primo investitore nella regione: l’interscambio commerciale ha raggiunto la cifra di 225,4 miliardi di euro nel 2018, mentre gli investimenti diretti esteri hanno toccato il picco di 784,6 miliardi nel 2017. L’UE rappresenta inoltre il principale donor di aiuti allo sviluppo per i partner latinoamericani, con 3,6 miliardi di euro allocati tra il 2014 e il 2020 e più di 1,2 miliardi destinati all’assistenza umanitaria negli ultimi vent’anni. Sul piano politico, i paesi dei due blocchi regionali si trovano spesso allineati in sede di Nazioni Unite e hanno strettamente collaborato nella definizione degli accordi di Parigi del 2015 sul clima e dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. Quasi sei milioni di persone, provenienti da entrambe le regioni, vivono e lavorano sull’altra sponda dell’Atlantico, e un terzo degli studenti latinoamericani impegnati all’estero ha scelto l’Europa.

Tuttavia, la vastità e la profondità di tali connessioni non può offuscare la valutazione politica sul carattere debole e frammentato del partenariato euro-latinoamericano che, nel complesso, ha centrato pochi degli obiettivi proclamati nel 1999 al vertice di Rio de Janeiro.

Il fulcro del partenariato strategico riguardava non soltanto il consolidamento dei rapporti biregionali, sia sul piano bilaterale che regionale, ma anche e soprattutto la creazione di un blocco transatlantico in grado di incidere in maniera significativa sui grandi dossier globali.

A vent’anni di distanza, è superfluo sottolineare come tali obiettivi siano stati in larga parte mancati. Ciò è dipeso, innanzitutto, dalle trasformazioni sistemiche che hanno investito lo scenario internazionale nel nuovo millennio, a cominciare dalla guerra al terrorismo, passando per la crisi economica e finanziaria fino alla messa in discussione dei principi cardine dell’ordine liberale internazionale. Ma molto è stato dovuto anche, se non soprattutto, ai limiti di fondo del partenariato eurolatinoamericano, rimasto imprigionato in una serie di carenze strutturali che ne hanno impedito il pieno decollo. In primo luogo, l’incapacità dell’Unione Europea di rafforzare la sua soggettività in politica estera e di superare le differenze politiche e la mancanza di visione che tradizionalmente caratterizzano il complesso delle relazioni esterne dell’UE. In secondo luogo, la difficoltà dei paesi latinoamericani di consolidare i processi di integrazione regionale, strumento imprescindibile per la creazione di un partenariato effettivo e di un dialogo su basi paritarie. In terzo luogo, la scarsa propensione, comune a entrambe le parti, di far viaggiare contemporaneamente tutti i livelli del rapporto. Sul piano dei meccanismi di cooperazione, infatti, la dimensione bilaterale ha avuto uno slancio e uno sviluppo che sono invece mancati al livello regionale o subregionale.
Analogamente, sul piano dei contenuti, il binario economico e commerciale ha conosciuto un impulso notevole, mancato invece alla dimensione politica e di sicurezza rimasta ancorata su un piano prevalentemente, se non esclusivamente, declaratorio.
Un pieno decollo del partenariato strategico tra Unione Europea e America Latina dovrebbe pertanto passare da un superamento di questi limiti di fondo che hanno costantemente accompagnato il dialogo biregionale. Ma oggi né le tendenze del sistema internazionale né i trend regionali paiono andare nella direzione di una simile prospettiva.

Raffaele Nocera è professore associato di Storia dell’America Latina all’Università di Napoli “L’Orientale”. Ha pubblicato volumi, saggi e articoli sulla storia contemporanea del Cile, sulle relazioni interamericane, sulla politica estera italiana in America Latina e sulle reti politiche euro-latinoamericane nel Novecento.
Paolo Wulzer è professore associato di Storia delle relazioni internazionali all’Università di Napoli “L’Orientale”. Ha pubblicato volumi, saggi e articoli sulla storia della politica estera italiana nel Mediterraneo, sulle relazioni tra Stati Uniti e Medio Oriente dalla Guerra fredda al sistema post-bipolare e sul ruolo della Comunità Europea e dell’Unione Europea come attori politici e di sicurezza internazionale.

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