Introduzione al diritto dell'Unione europea, Adelina Adinolfi, Giorgio GajaProf.ssa Adelina Adinolfi, Lei è autrice con Giorgio Gaja del libro Introduzione al diritto dell’Unione europea edito da Laterza: quali novità ha portato l’elezione del Parlamento europeo del maggio 2019 e la successiva nomina della Commissione per il mandato 2019-2024?
La sua domanda si riferisce ad un aspetto politico-istituzionale di importanza centrale nell’ordinamento dell’Unione europea, che è quello del rapporto tra l’elezione del Parlamento europeo e la definizione dei componenti della Commissione, in particolare del suo presidente. La nomina della Commissione prevede una procedura molto complessa, che si muove sul doppio binario del metodo intergovernativo (cioè, un sistema decisionale nelle mani dei governi, come normalmente avviene nelle organizzazioni internazionali) e della vocazione a valorizzare, nella governance dell’Unione, il principio della democrazia rappresentativa, sul modello dei sistemi parlamentari nazionali. Nella procedura di nomina della Commissione la tensione tra metodo intergovernativo e metodo democratico – che caratterizza molti aspetti del funzionamento dell’Unione – emerge con particolare evidenza: il presidente della Commissione viene proposto dal Consiglio europeo (cioè dai capi di Stato o di governo dei Paesi membri), ma viene eletto dal Parlamento europeo, acquisendo così una legittimazione democratica e stabilendo anche un rapporto di fiducia con il Parlamento. La investitura democratica concerne anche gli altri componenti della Commissione: questi sono scelti, su proposta degli Stati membri, dal Consiglio dell’Unione (cioè dai rappresentanti dei governi a livello ministeriale) di comune accordo con il Presidente eletto, ma sono soggetti collettivamente ad un voto di approvazione del Parlamento europeo; solo dopo l’approvazione del Parlamento, la nuova Commissione sarà nominata dal Consiglio europeo. La grande complessità del sistema dipende, come si vede, proprio dal “doppio binario” a cui mi riferivo, che delinea un’articolazione di poteri ripartita tra i governi nazionali, rappresentati nel Consiglio e nel Consiglio europeo, e l’istituzione eletta dai cittadini. Non è facile far comprendere nel dibattito politico le difficili dinamiche istituzionali dell’Unione, ma è del resto evidente come le critiche talora emerse riguardo ad una pretesa mancanza di legittimazione democratica della Commissione – critiche spesso volte a screditarne l’attività, definita come meramente “burocratica” – trascurano la “investitura” che essa riceve da parte della istituzione che esprime la volontà popolare.

Nella prassi che ha caratterizzato le consultazioni elettorali del 2014 e del 2019 si è cercato di rafforzare il rapporto tra la volontà espressa dagli elettori e la scelta del presidente della Commissione, stabilendo il meccanismo (che non trova riscontro nei Trattati dell’Unione) dello spitzenkandidat, cioè un sistema in base al quale i partiti politici devono indicare, durante la campagna elettorale, la personalità che intendono sostenere come presidente della Commissione. Si intende così “raccordare” il risultato del voto con la individuazione del presidente della Commissione; quest’ultimo sarà espressione della coalizione uscita vincitrice dalle elezioni, dando, così, maggior peso alle scelte dei cittadini. Tale prassi ha portato nel 2014 alla elezione di Junker (spitzenkandidat del partito popolare europeo), mentre nel 2019 il risultato elettorale ha indotto a ricercare un diverso compromesso eleggendo una presidente – Ursula von der Leyen – che non figurava tra gli spitzenkandidaten. Il Parlamento europeo, sebbene in una decisione del febbraio 2018 si fosse dichiarato “pronto a respingere qualsiasi candidato (…) che non sia stato nominato ‘Spitzenkandidat’ in vista delle elezioni europee”, ha invece eletto la presidente von der Leyen, benché con una maggioranza assai ridotta. Ma il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo dopo le ultime elezioni si è espresso soprattutto mediante un’altra tecnica – anche questa sviluppata nella prassi recente – relativa alle audizioni di ciascun candidato commissario dinanzi alla commissione parlamentare competente nella materia per la quale il candidato viene proposto. Benché il Trattato richieda, come ho già riferito, che il Parlamento esprima, in seduta plenaria, la propria approvazione alla nuova Commissione “collettivamente”, la prassi delle audizioni ha consentito di esaminare il singolo candidato commissario dinanzi alle commissioni parlamentari; ciò ha portato alla “bocciatura” di alcuni candidati perché ritenuti poco competenti oppure a causa di presunte irregolarità nel loro comportamento o di un possibile conflitto di interesse. Tra le bocciature del 2019 spicca quella della candidata francese, Sylvie Goulard, che non ha ottenuto l’approvazione, nonostante fosse fortemente sostenuta dal presidente Macron, a causa di presunte irregolarità, durante il suo mandato di eurodeputata, relative all’impiego di un assistente parlamentare e ad una consulenza retribuita effettuata per una società statunitense. La prassi delle audizioni consente quindi al Parlamento di distinguere tra i diversi candidati commissari in modo molto efficace, considerato che un atteggiamento negativo nei confronti di uno o più di essi potrebbe portare nella riunione plenaria a negare l’approvazione alla Commissione nel suo insieme; non sorprende, perciò, che quando le audizioni hanno avuto un esito negativo, i governi hanno provveduto rapidamente ad indicare nuovi candidati e il presidente eletto della Commissione ad effettuare la relativa sostituzione. Ne risulta perciò un rafforzamento del ruolo del Parlamento nei confronti delle scelte governative, e, quindi, del controllo democratico su tali scelte.

Quale riforma ha interessato il sistema giudiziario dell’Unione?
Il sistema giudiziario dell’Unione si compone attualmente della Corte di giustizia (operante dal 1952) e del Tribunale (istituito nel 1988) che operano normalmente in sezioni. Questi organi svolgono un ruolo essenziale per garantire il diritto delle persone ad avere tutela giurisdizionale effettiva e per assicurare il rispetto dell’equilibrio istituzionale e del sistema delle competenze; le loro pronunce sono fondamentali anche per definire l’efficacia delle norme dell’Unione negli ordinamenti nazionali e per accertare l’adempimento da parte degli Stati membri dei loro obblighi. È perciò essenziale garantirne il corretto ed efficiente funzionamento, assicurando anche tempi ragionevoli ai diversi procedimenti previsti. Il carico di lavoro della Corte di giustizia e del Tribunale è andato crescendo nel tempo in modo esponenziale, a seguito sia dell’allargamento dell’Unione a nuovi Stati membri, sia anche per l’imponente sviluppo dell’attività normativa e per l’estensione delle competenze a nuovi settori. Per avere solo un’idea dell’attività svolta, nel 2019 sono state definite dalla Corte più di 1700 cause (quasi 900 dal Tribunale). Per garantire un carico di lavoro così pesante dal punto di vista quantitativo, e così rilevante per il corretto funzionamento del sistema, si è di recente provveduto (con un regolamento del 2015) ad una riforma, su richiesta della stessa Corte di giustizia, volta ad aumentare il numero dei giudici del Tribunale. Mentre la Corte resta composta da un giudice per ogni Stato membro, il numero dei giudici del Tribunale è stato gradualmente incrementato fino ad arrivare a raddoppiarlo dal settembre 2019. La riforma tende a diminuire la durata del procedimento, riguardo alla quale vi sono già segnali positivi (benché riferiti ad un periodo in cui la riforma era ancora in corso di completamento). Occorrevano nel 2015 in media quasi 21 mesi per ottenere una pronuncia del Tribunale, nel 2019 si è scesi a poco meno di 17. È rilevante anche il dato relativo alle decisioni emesse annualmente in rapporto ai nuovi ricorsi, giacché è in base a tale dato che si evidenzia la possibilità per la istituzione di “mantenere il ritmo” evitando che si formi un arretrato.

Quali conseguenze di carattere istituzionale ha prodotto il recesso del Regno Unito dall’Unione europea?
Le conseguenze principali concernono la partecipazione nelle istituzioni europee che prevedono un membro per ciascuno Stato membro; così, in particolare, la Commissione, il Consiglio, la Corte di giustizia e il Tribunale dell’Unione, che non vedono più la presenza del componente britannico. Riguardo alla Corte di giustizia si è posto il problema, piuttosto complesso dal punto di vista tecnico e al quale mi limito ad un rapido cenno, dell’Avvocato Generale britannico (Eleanor Sharpston) che, secondo una dichiarazione (che non trova alcun fondamento nei Trattati) adottata a gennaio dai rappresentanti dei governi degli Stati membri, dovrebbe essere sostituita nel prossimo ottobre (cioè circa un anno prima della scadenza del suo mandato) da un avvocato generale greco; tale decisione è stata impugnata dalla Sharpston dinanzi al Tribunale che ancora non si è pronunciato al riguardo.

Conseguenze istituzionali hanno riguardato la composizione del Parlamento europeo, in relazione ai 73 parlamentari britannici i quali, dalla data del recesso (31 gennaio 2020), hanno cessato il loro mandato. La decisione ha opportunamente evitato di “redistribuire” tutti i seggi tra gli altri Stati membri; ne sono stati riassegnati, infatti, soltanto 27, tre dei quali sono stati attribuiti all’Italia. Si è così opportunamente tenuto conto dell’esigenza di attestare il numero attuale dei parlamentari su un numero inferiore (705) rispetto al massimo previsto dal Trattato (751) anche nella prospettiva di future adesioni all’Unione.
È stato inoltre necessario individuare una diversa sede per le due agenzie europee – l’Agenzia europea per i medicinali (EMA) e l’Autorità bancaria europea (ABE) – aventi sede a Londra, che sono state spostate rispettivamente in Olanda e in Francia.
Una questione che talora suscita interrogativi da parte dei cittadini è quella relativa all’utilizzo della lingua inglese, che è ampiamente e in prevalenza utilizzata nelle istituzioni e negli organi dell’Unione; l’inglese resta, dopo la Brexit, una delle 24 lingue ufficiali dell’Unione, mantenendo quindi il proprio ruolo e lo status di lingua ufficiale, in quanto indicata come tale da due Stati membri, Irlanda e Malta.

Come si è recentemente orientata la giurisprudenza della Corte di giustizia con riguardo agli effetti della Carta dei diritti fondamentali e al rispetto dei valori dell’Unione da parte degli Stati membri?
La sua domanda – che attiene a due aspetti di cruciale importanza riguardo alla tutela dei diritti fondamentali da parte dell’Unione – pone questioni che sono al centro del dibattito politico-istituzionale attuale e che mostrano l’incidenza che il diritto dell’Unione, attraverso recenti e innovativi orientamenti della giurisprudenza della Corte di giustizia, sviluppati in stretto dialogo con i giudici nazionali, produce rispetto agli ordinamenti degli Stati membri.

Riguardo agli effetti della Carta, è utile anzitutto ricordare che essa (proclamata nel 2000 in occasione del Consiglio europeo tenuto a Nizza) ha acquisito forza vincolante (attribuendole lo stesso valore giuridico dei Trattati) con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1° dicembre 2009). Da allora, i riferimenti alla Carta dei diritti fondamentali nella giurisprudenza sono diventati frequentissimi; i giudici nazionali si rivolgono spesso alla Corte di giustizia ponendole questioni relative alla interpretazione di disposizioni della Carta, talora per verificare se normative nazionali siano conformi ad essa. Benché la Carta riaffermi diritti che sono in buona parte già tutelati dalle costituzioni nazionali e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), essa costituisce uno strumento molto efficace di tutela e particolarmente aggiornato. La Carta si propone, tra l’altro, di rafforzare la protezione dei diritti fondamentali tenendo conto dell’evoluzione della società e degli sviluppi scientifici e tecnologici: così, ad esempio, in relazione al cd. biodiritto essa vieta la clonazione umana e le pratiche eugenetiche, e tutela i dati personali e la vita privata in relazione a qualsiasi forma di comunicazione. Riguardo all’efficacia della Carta, l’apporto della giurisprudenza della Corte di giustizia è determinante, soprattutto in quanto si riconosce che alcune disposizioni da questa enunciate possono essere invocate direttamente dalle persone di fronte ai giudici nazionali per ottenere tutela di un proprio diritto (si tratta del particolare meccanismo del cd. “effetto diretto”); tra queste disposizioni, si annoverano il diritto ad ottenere una tutela giurisdizionale effettiva nei settori regolati dal diritto dell’Unione, ma anche il divieto di discriminazioni per una serie di ragioni (ad es. in base alla religione) e il diritto del lavoratore a ferie annuali retribuite. La possibilità di invocare in giudizio i diritti garantiti dalla Carta ne rafforza l’incidenza negli ordinamenti nazionali, fornendo alle persone ulteriori strumenti di tutela dei diritti fondamentali. L’ambito di applicazione della Carta coincide con il raggio d’azione del diritto dell’Unione; perciò, essendo ormai molto ampi i settori nei quali trova applicazione il diritto dell’Unione – quali, tra gli altri, la tutela dell’ambiente e dei consumatori, la sicurezza sul lavoro, la politica dell’immigrazione, la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale – altrettanto ampi sono i casi nei quali essa costituisce una fonte di tutela alla quale devono adeguarsi non solo le istituzioni dell’Unione ma anche gli ordinamenti nazionali degli Stati membri. La protezione che ne deriva in una varietà di situazioni della vita sociale rende evidente che l’immagine stereotipata dell’Unione, dipinta come un’organizzazione distante dai cittadini e rivolta solo a questioni di carattere commerciale, sia assai distante dall’evoluzione che essa ha conosciuto nel tempo, sia per l’espansione delle competenze in nuovi e cruciali settori, sia per la tutela più visibile e più efficace dei diritti fondamentali delle persone realizzata con il Trattato di Lisbona e con la giurisprudenza che a questo ha fatto seguito.

Passando al secondo aspetto della sua domanda, la problematica relativa al rispetto dei valori dell’Unione da parte degli Stati membri si è focalizzata sulle riforme di carattere costituzionale poste in essere in Polonia e in Ungheria a séguito, in particolare, dell’adozione di misure che mettono a rischio l’indipendenza del potere giudiziario. L’atteggiamento dell’Unione nei confronti di tali sviluppi non soltanto presenta aspetti giuridici complessi, ma solleva anche questioni di natura politica assai delicate. Con il Trattato di Lisbona sono stati indicati all’art. 2 del Trattato sull’Unione europea (con una nuova disposizione che non trova riscontro nei precedenti testi dei Trattati istitutivi) i valori sui quali l’Unione si fonda e che sono indicati come “comuni agli Stati membri”. Si tratta, dunque, di una disposizione che vuol fare emergere il substrato di principi comuni ai Paesi europei, in relazione sia allo “stato di diritto” – come il principio della democrazia – sia ai diritti e libertà fondamentali delle persone. Tali valori, che devono essere rispettati dalle istituzioni dell’Unione nella loro attività normativa, vincolano anche gli Stati membri. Tuttavia, difficoltà sorgono dinanzi a violazioni di tali valori, in mancanza di strumenti che consentano all’Unione una adeguata reazione. Si evidenzia da tempo un paradosso: il paese candidato che intenda aderire all’Unione deve rispettare i valori dell’Unione di cui all’art. 2 TUE e impegnarsi a promuoverli, ed è soggetto a tal fine ad un rigoroso controllo da parte delle istituzioni europee; non vi sono, invece, strumenti efficaci utilizzabili allorché violazioni dei medesimi valori siano poste in essere da parte di uno Stato membro dell’Unione. Il TUE prevede una procedura di controllo e di sanzione di tipo politico, alquanto complessa e macchinosa (art. 7 TUE), articolata in due fasi, al termine delle quali, dopo che il Consiglio europeo abbia constatato all’unanimità una violazione grave e persistente dei valori dell’art. 2 da parte di uno Stato membro, può essere adottata una decisione volta a sospendere tale Stato da alcuni dei diritti derivanti dalla sua partecipazione all’Unione (tra i quali si menziona espressamente solo il diritto di voto nel Consiglio). Per la prima volta tale procedura è stata avviata nel dicembre 2017 contro la Polonia, su richiesta della Commissione europea, e nel 2018 contro l’Ungheria su impulso, questa volta, del Parlamento europeo. Nonostante sia stato condotto un dialogo politico con tali Stati, è emblematico che in una risoluzione del gennaio 2020 (approvata con 446 voti a favore) il Parlamento europeo abbia con chiarezza affermato che “l’incapacità del Consiglio di applicare efficacemente l’articolo 7 TUE continua a compromettere l’integrità dei valori comuni europei, la fiducia reciproca e la credibilità dell’Unione nel suo complesso”.

In un quadro caratterizzato, quindi, dalla inefficacia di tale procedura sono stati prospettati dalle istituzioni alcuni ulteriori strumenti di controllo – che si muovono, tuttavia, negli spazi alquanto angusti consentiti senza una modifica dei Trattati – ma, soprattutto, è emerso un ruolo della Corte di giustizia. Benché l’art. 7 TUE non le conferisca alcuna competenza di merito ma solo quella relativa a verificare la correttezza dello svolgimento della procedura, la Corte di giustizia ha costruito nella sua recente giurisprudenza degli schemi interpretativi che, sulla base di argomentazioni piuttosto complesse, consentono di far emergere delle violazioni dell’art. 2, affiancando, così, lo strumento di controllo politico e “compensando” le difficoltà decisionali che questo presenta. Senza poter descrivere tale giurisprudenza – ormai molto ampia – si può ricordare che la Corte ha potuto valutare il rispetto del principio della indipendenza della magistratura, collegando i valori dell’Unione con lo specifico obbligo, che il TUE impone agli Stati membri, di assicurare la tutela giurisdizionale effettiva nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione; in sostanza, un giudice privo del requisito dell’indipendenza non può garantire il rispetto del diritto alla tutela giurisdizionale effettiva, né può assicurare la corretta applicazione dei meccanismi previsti dal diritto dell’Unione che richiedono una cooperazione tra le autorità giudiziarie dei diversi Stati membri fondata su un principio di mutua fiducia. In base a tali criteri, la Corte di giustizia ha ritenuto, tra l’altro, che l’indipendenza del potere giudiziario sia stata pregiudicata dalle riforme poste in essere in Polonia nel 2017 e nel 2018 con le quali si è abbassata l’età di pensionamento dei giudici prevedendo, tuttavia, il potere discrezionale del presidente della Repubblica di mantenerli in servizio. Attraverso la giurisprudenza emergono, quindi, “indirettamente” delle violazioni del principio dello Stato di diritto mediante il controllo che la Corte esercita sul rispetto di (altri) obblighi posti agli Stati membri; un caso del giugno scorso che illustra questo meccanismo emerge dalla sentenza con la quale la Corte ha dichiarato non conforme all’obbligo degli Stati membri di garantire la libertà di circolazione dei capitali la normativa ungherese che, al fine di contrastare le organizzazioni non governative invise al governo, ha limitato la possibilità che queste ottengano finanziamenti dall’estero; è evidente come il controllo esercitato dalla Corte sul rispetto del principio della libera circolazione dei capitali porti così indirettamente a colpire una legge che comprime i diritti fondamentali.

Adelina Adinolfi è professore ordinario di diritto dell’Unione europea nell’Università di Firenze. È autrice di pubblicazioni scientifiche sia su temi istituzionali del diritto dell’Unione (dedicate tra l’altro al sistema giudiziario dell’Unione e ai diritti fondamentali), sia su aspetti delle politiche europee, nonché di lavori di carattere divulgativo. Responsabile o componente di progetti europei e assegnataria di una cattedra Jean Monnet, è co-direttore della Rivista di Diritto internazionale e membro del comitato di direzione della rivista Osservatorio sulle fonti.

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