“Il sistema costituzionale svizzero” di Sergio Gerotto, Pascal Mahon e Remedio Sànchez Ferriz

Prof. Sergio Gerotto, Lei è autore con Pascal Mahon e Remedio Sànchez Ferriz del libro Il sistema costituzionale svizzero edito da CEDAM: quali peculiarità rendono l’ordinamento svizzero unico nel panorama dei sistemi costituzionali moderni?
Il sistema costituzionale svizzero, Sergio Gerotto, Pascal Mahon, Remedio Sànchez FerrizLe peculiarità del sistema svizzero sono tante e tali che gli studiosi hanno sempre classificato la Svizzera come un modello a sé, che è un po’ come qualificarla come una eccezione rispetto ad ogni regola conosciuta. In realtà, il sistema svizzero assomma caratteristiche di vari sistemi. Non vi è vincolo fiduciario tra legislativo ed esecutivo, come nei modelli presidenziali. Per contro non vi è un vertice dell’esecutivo eletto a suffragio universale, come ci si aspetta dai sistemi presidenziali, ma un esecutivo collegiale eletto dall’assemblea legislativa, caratteristica che avvicina il sistema a quelli parlamentari. Ma se vogliamo focalizzare l’attenzione su una caratteristica del tutto peculiare, direi senza dubbio che essa risiede nel tratto che qualifica il sistema come consensuale, o compromissorio. La strutturazione dell’intero sistema istituzionale va letta alla luce di tale caratteristica. In sostanza, in una società tanto eterogenea come è quella svizzera, la storia ha insegnato che è meglio cercare di ampliare quanto più il consenso piuttosto che avanzare a decisioni prese a maggioranza. In democrazia, si sa, la maggioranza decide. Ma la maggioranza è fatta da un voto in più della metà. Così, una legge approvata a maggioranza lascia molte persone insoddisfatte, le quali hanno in Svizzera gli strumenti per opporvisi, potendo attivare l’istituto referendario. A fronte di questa ipotesi, per scongiurare cioè il rischio che un voto referendario vanifichi il lavoro del legislatore, è previsto che sulle proposte di legge tutti i soggetti interessati possano esprimere il proprio parere prima ancora che essi vengano presentate in Parlamento. La raccolta di tali pareri serve a redigere un testo definitivo che possa raccogliere il più ampio consenso possibile. Potremmo definire tutto ciò come una apertura del processo legislativo ai cittadini.

Gli istituti di democrazia diretta caratterizzano precipuamente l’ordinamento svizzero: in che modo esso mantiene l’equilibrio tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa?
Molto spesso gli istituti di democrazia diretta si configurano come strumenti che si pongono in contrapposizione alla democrazia rappresentativa. È il caso del referendum abrogativo in Italia, concepito per dare al popolo l’opportunità di “smantellare” il prodotto dell’attività legislativa. Questo carica conflittuale è presente anche nei referendum cosiddetti confermativi, quelli cioè, obbligatori o facoltativi che siano, con cui si chiede al popolo di confermare o meno un atto adottato dalle autorità. È chiaro infatti che anche in questo caso il lavoro del legislatore è sottoposto al giudizio del popolo. Ciò che è difficile, è far convivere le due anime della democrazia facendo sì che la carica conflittuale della democrazia diretta possa fungere da stimolo per il legislatore e non solo da freno. Il sistema svizzero è congegnato proprio per garantire ciò. Per fare un esempio, il fatto che la quasi totalità degli atti possa o debba essere sottoposta a referendum (ve ne sono di facoltativi ed obbligatori), fa sì che praticamente su tutto l’ultima parola spetti, o possa spettare, al popolo. A fonte del rischio di veder vanificati gli sforzi fatti per produrre atti normativi a volte molto complessi, la soluzione è quella di cercare l’anticipazione del consenso attraverso consultazioni di tutti i soggetti interessati sulle proposte di legge prima ancora che queste inizino l’iter parlamentare. È così che la democrazia diretta fa da stimolo alla ricerca di decisioni più condivise.

Quali vicende hanno segnato la storia costituzionale svizzera?
In senso stretto la storia costituzionale svizzera è piuttosto recente. La prima Costituzione federale della Svizzera risale infatti al 1848. Quella Costituzione è stata poi riformata nel 1874 delineando i tratti fondamentali del sistema svizzero odierno. Le numerose modifiche poi intervenute hanno portato ad una ulteriore riforma totale di aggiornamento nel 1999.

Paradossalmente, però, le vicende che più hanno segnato la storia costituzionale svizzera sono addirittura precedenti alla Costituzione stessa. Per fare un solo esempio, la festa nazionale svizzera si celebra il primo agosto in ricordo della firma del Patto del Grütli, nel 1291, tra i tre Cantoni fondatori della Confederazione (Uri, Svitto e Untervaldo). Al fatto storico, certo e documentato (il patto originale è conservato al museo dei patti federali a Svitto), è attribuita tanta e tale importanza da mescolarvi addirittura la leggenda, ponendo tra i firmatari addirittura Guglielmo Tell, la cui reale esistenza è a dir poco dubbia.

Quali sono le fonti del diritto svizzero?
Il sistema svizzero delle fonti non differisce di molto da quello italiano. Il principio della gerarchia delle fonti, con la Costituzione al vertice, connota l’ordinamento svizzero al pari di quello delle altre democrazie contemporanee. Al di sotto della Costituzione troviamo le leggi federali e sotto ancora gli atti propri dell’amministrazione. Vi sono certamente delle peculiarità, come ad esempio gli atti denominati ordinanza, che rappresentano una categoria eterogenea di fonti in cui rientrano sia alcuni atti adottabili dall’esecutivo, a volte anche senza una base legale espressa per esigenze di sicurezza interna ed esterna, sia atti di pertinenza del legislativo. Un’altra peculiarità è l’assenza della delega legislativa in favore dell’esecutivo nelle forme che sono proprie del sistema italiano.

Come si articola il federalismo svizzero?
Il federalismo svizzero è articolato su tre livelli di governo: Confederazione, Cantoni, Comuni. L’utilizzo del termine Confederazione è un retaggio storico. La Svizzera è infatti uno Stato federale e non una Confederazione di stati. I Cantoni, 26 in tutto, sono gli Stati membri, titolari pro quota dei tre poteri legislativo, esecutivo e giudiziario. Nel sistema federale hanno un rilievo tale che la Costituzione attribuisce loro addirittura la sovranità nella misura in cui non sia limitata dalla stessa Costituzione. Anche i Comuni hanno un grande rilievo nel sistema federale, e ne esistono di vario tipo. Al Comune politico, cui sono affidate competenze generali, si affiancano comuni particolaristici, come il comune scolastico o quello patriziale.

L’aspetto più rilevante del federalismo svizzero è comunque la sua triplice connotazione: partecipativa, cooperativa e di esecuzione. Partecipativa perché è garantita la presenza degli enti territoriali nel processo decisionale statale; cooperativa perché le dinamiche istituzionali si svolgono nella massima cooperazione verticale ed orizzontale; esecutiva perché in linea di principio l’esecuzione del diritto federale è affidata ai Cantoni, salvo che la Costituzione non disponga altrimenti.

Quali caratteristiche hanno l’Assemblea federale e il Consiglio federale?
La caratteristica principale di Assemblea federale e Consiglio federale, rispettivamente il legislativo e l’esecutivo svizzeri, consiste nel fatto che i due non sono uniti da vincolo fiduciario. Come nei sistemi presidenziali, ma senza essere un sistema presidenziale, la legislatura dura per l’intero periodo previsto dalla Costituzione (4 anni per il Consiglio Nazionale, cioè la Camera di rappresentanza nazionale), senza la possibilità di una interruzione prematura. L’esecutivo rimane parimenti in carica per tutta la durata della legislatura, senza che possa essere rimosso da una mozione di censura. Per il resto, l’Assemblea federale è un parlamento bicamerale paritario, come in Italia, dove entrambe le camere hanno lo stesso peso nel processo legislativo. L’esecutivo ha la peculiarità, tutta svizzera, di essere a composizione stabilizzata. La ripartizione delle sette cariche di consigliere federale avviene secondo quella che è stata definita “formula magica”, in questo momento 2 esponenti del Partito Socialista Svizzero, 2 esponenti dell’Unione Democratica di Centro, 2 esponenti del Partito Liberale Radicale – I Liberali Radicali, 1 esponente del Partito Popolare Democratico.

Nell’ordinamento elvetico spicca l’assenza del controllo di costituzionalità per le leggi federali: come si articola il sistema della giurisdizione costituzionale in Svizzera?
Questa “lacuna” del sistema svizzero ha a che fare con l’importanza attribuita alla democrazia diretta. Semplificando, il problema può essere racchiuso in un interrogativo: se il popolo ha, o può avere, l’ultima parola su ogni decisione, come può essere attribuita ad un organo non rappresentativo com’è un Tribunale la possibilità di sindacare ciò che a giudizio del popolo è legittimo? Questo paradosso, apparente o reale che sia, è noto come countermajoritaria difficulty, ed è stato molto studiato dalla dottrina statunitense e canadese. In poche parole, secondo tale ricostruzione il controllo di costituzionalità non sarebbe democratico. Dove tale problema si presenta, solitamente per il forte attivismo delle Corti, viene affrontato facendo uso di sistemi che mirano a tenere il più neutre possibili le decisioni dei giudici (rectius depoliticizzare), come ad esempio il filtro operato dalle Corti stesse che si rifiutano di giudicare casi che sottendono questioni politiche. In Svizzera, il conflitto è avvertito con maggior intensità perché la legittimazione ultima delle decisioni che dovrebbero essere sottoposte a controllo di costituzionalità è riportabile al popolo in modo più diretto che altrove.

Va detto, però, che il Tribunale federale ha fatto dei passi verso una qualche forma di controllo di costituzionalità delle leggi federali. Oggi è infatti ammesso che una legge federale sia disapplicata se si rileva che essa entri in conflitto con diritti sanciti da importanti convenzioni internazionali, prima fra tutte la Convenzione CEDU.

Le soluzioni istituzionali adottate nel Paese elvetico sono trapiantabili in altri contesti?
Di fatto né più né meno di quanto non lo siano quelle di altri paesi. Dipende sempre dal contesto, perché una soluzione istituzionale non opera isolatamente dal sistema complessivo in cui è inserita. Un po’ come avviene in chirurgia, per eseguire un trapianto serve che il donatore ed il ricevente siano compatibili. Nel diritto c’è però il vantaggio che ciò che si trapianta può essere adattato, diversamente da quanto avviene con gli organi umani. Spesso si guarda alla Svizzera per gli innumerevoli istituti di democrazia diretta lì presenti e per l’ampia partecipazione politica dei cittadini. Recentemente la Svizzera è stata presa a modello proprio per questo in un disegno di legge di revisione costituzionale tendente ad ampliare il ventaglio degli istituti partecipativi. Non credo sia impossibile congegnare una riforma di questo tipo, se ben strutturata e contestualizzata.

Sergio Gerotto è Professore Ordinario di Diritto Pubblico Comparato e Presidente del corso di Laurea in Scienze Politiche presso il Dipartimento di Scienze Politiche, Giuridiche e Studi Internazionali dell’Università degli Studi di Padova

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