“Il Diritto dell’Amministrazione Pubblica digitale” a cura di Roberto Cavallo Perin e Diana-Urania Galetta

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Prof. Roberto Cavallo Perin, Lei ha curato con Diana-Urania Galetta l’edizione del libro Il Diritto dell’Amministrazione Pubblica digitale pubblicato da Giappichelli: a che punto è il processo di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione?
Il Diritto dell’Amministrazione Pubblica digitale, Roberto Cavallo Perin, Diana-Urania GalettaL’Italia – e con essa la pubblica amministrazione italiana- ha un basso tasso di digitalizzazione dei suoi servizi e delle sue attività, che la rende quart’ultima tra i paesi membri dell’Unione europea (Index DESI 2020).

Questa posizione deteriore dell’Italia non dipende dal diritto, che al contrario con atti normativi e di soft law ha consentito, incentivato e promosso la Repubblica Italia (art. 5 e 114, Cost.) verso la digitalizzazione. Si pensi all’istituzione della Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione di 27 anni or sono (d. lgs 12 febbraio 1993, 39), o al testo unico sulla documentazione amministrativa informatizzata di vent’anni fa (d.pr. 28 dicembre 2000, n. 445), al di poco successivo codice dell’amministrazione digitale (d. lgs. 7 marzo 2005, n. 82), oppure al più recente Libro bianco per l’intelligenza artificiale proposto dall’Agenzia per l’Italia Digitale (marzo 2018) sino all’ultima legge sulla “semplificazione” che incoraggia i procedimenti amministrativi digitali (d. l. 16 luglio 2020, n. 76, conv. in l. 11 settembre 2020, n. 120).

Il Libro bianco, i Piani Triennali (da ultimo quello per il triennio 2020-2022), la Strategia per l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione del Paese – forse anche per il carattere di soft law – sono rimasti per lo più inattuati, anche se in essi erano stati programmati interventi per i settori pubblici in cui le applicazioni dell’intelligenza artificiale avrebbero portato rilevanti benefici.

Sono indicate le azioni da intraprendere e non gli investimenti pubblici a sostegno, azioni astrattamente definite per ogni amministrazione, ma poco capaci di tener conto della specificità di ciascuna di esse, del grado di sviluppo tecnologico in esse già presente e delle conseguenti differenti azioni di completamento della relativa capacità tecnologica e di ciò che appare necessario per un salto qualitativo delle conoscenze dei dirigenti (organi decisionali) e dei quadri intermedi (fase istruttoria e di esecuzione), che sono il perno essenziale dell’azione amministrativa. È mancata una proposta che sapesse intelligere (saper discernere) offrendo ciò che risultava necessario a ciascuna amministrazione per liberare il personale pubblico dal lavoro alienante, massivo (grandi quantità), ripetitivo e soggetto a errori con effetti dannosi verso l’interno e l’esterno dell’amministrazione.

Una proposta articolata che sapesse liberare finalmente la pubblica amministrazione e i cittadini da un lavoro pericoloso per sé e per gli altri. Insomma, una grande idea di libertà ed onore per chi lavora e per chi è il destinatario dell’azione di uno dei Poteri che costituiscono la Repubblica italiana. Non c’è chi non veda quanto ciò sia sideralmente lontano dalle politiche di incentivi e privilegi anche di fatto che in questi ultimi trent’anni sono stati propinati dalla cultura aziendalistica.

Perciò si può dire che ad oggi, la Pubblica amministrazione italiana non è all’anno zero della digitalizzazione poiché molti progetti virtuosi, sono stati realizzati sia direttamente dagli enti territoriali (Torino Facile, City Lab) sia dai consorzi o società in mano pubblica (Consorzio per i Sistemi Informativi Regione Piemonte; un tempo Lombardia Informatica e Finsiel ora AlmavivA), ma ciò che manca è una azione di completamento, di intarsio del reale, capace di restituire a unità il processo di digitalizzazione; azione di completamento che può essere svolta dall’Unione europea, o dagli Stati membri, di quanto sinora svolto autonomamente ad opera degli enti territoriali.

In che modo l’attuale emergenza sanitaria ha contribuito all’accelerazione di tale processo?
L’emergenza pandemica ha senz’altro dimostrato che le tecnologie informatiche sono uno strumento di lavoro alla portata di tutti e che sono state necessarie per garantire l’erogazione di servizi, più in generale per consentire all’amministrazione pubblica di continuare a esistere. Ha inoltre reso evidente delle piccole e grandi fake sullo stato di avanzamento della digitalizzazione nella pubblica amministrazione italiana: ancora troppo spesso i fascicoli digitalizzati non erano normalmente utilizzati, poiché il lavoro ordinario era continuato con il fascicolo e l’archiviazione cartacea.

L’emergenza pandemica ha indubbiamente accelerato l’uso dell’informatica nell’ordinario svolgimento delle riunioni, dei procedimenti e della emanazione degli atti dell’amministrazione. Tuttavia in molti casi si è trattato di attività compiute a distanza, da remoto, della stessa attività che in precedenza era svolta in presenza (es. lezioni in videostreaming; sedute di giunta o consigli su piattaforme di videoconferenza o digitali, utilizzando gli stessi strumenti conoscitivi e decisionali preesistenti).

Nessun uso dell’intelligenza artificiale ha raggiunto numeri rilevanti, anche solo in determinati settori nei quali i risultati sarebbero stati di sicuro rilievo a conforto delle politiche adottate o per l’implementazione di nuove (es. scuole e trasporti).

Scarsa – per non dire completamente assente – è parsa l’interoperabilità tra amministrazioni pubbliche, come palestra amministrativa per giungere felicemente al “once only”, a chiedere una sola volta i dati assunti da qualsiasi pubblica amministrazione, ancor più se la stessa ne offre una certificazione verso tutti, con la tessera sanitaria, o con la carta di identità elettronica.

Una persistente violazione del principio “once only” che ricorda esilaranti tratteggi della burocrazia che si vorrebbe …. d’altri tempi (Benigni e Troisi Non ci resta che piangere, con il memorabile pezzo sul doganiere: “alt, chi siete, cosa portate, si ma quanti siete…. un fiorino! Reperibile al link: https://www.youtube.com/watch?v=fQa1XH8FMOc).

Inutili rituali che ci vengono inflitti oppure un inutile tentativo dei funzionari di allontanare da sé i compiti d’accertamento (d.p.r. 445 del 2000, art. 43) sperando così di esternalizzare i compiti amministrativi di controllo (d.p.r. 445 del 2000, art. 71) di cui l’amministrazione non si può liberare: chi agisce per truffare darà sempre un dato erroneo, chiederlo a costui è senza alcun senso.

Identificata la persona con il codice fiscale è il sistema informatico che cerca i dati situati in altre banche dati – anagrafici, di comportamento o d’esperienza (titolo di studio, borse di studio, anni di lavoro presso enti pubblici, tempo delle commissioni d’esame di profitto o di laurea, ecc.) – che sono offerti all’interessato e che questi può al più selezionare, integrare, oppure contestare, denunciando errori del sistema, cioè dando così l’occasione a ciascuno di procedere ad un controllo sull’archiviazione e sulla gestione dei dati che lo riguardano da parte delle pubbliche amministrazioni (principio del controllo di tutti i dati in occasione di qualsiasi procedimento amministrativo; obbligo di comunicazione dei medesimi all’inizio di procedimento; diritto soggettivo alla conformazione dell’organizzazione pubblica).

Si vorrebbe superare il fastidioso compito di compilare ripetutamente moduli inserendo nostri dati imperituri (data e luogo di nascita) comunque già in possesso di alcune amministrazioni (comuni, scuole, università, Agenzia dell’Entrate, Inps).

Come si è articolato il lungo processo di informatizzazione della Pubblica Amministrazione?
Il processo di informatizzazione della pubblica amministrazione risale a circa trent’anni fa, quando si iniziarono a promuovere interventi normativi in questo senso, ma limitati alle amministrazioni nazionali centrali o, in alcuni casi locali, comunque non omogenei sul territorio nazionale.

Già in principio, l’informatizzazione della pubblica amministrazione era frammentata e limitata all’utilizzo della sola informatica tradizionale dove il computer era concepito come strumento di word processor o al più di archivio dati, ma dove il documento amministrativo produttivo di effetti continuava ad essere quello cartaceo, firmato in modo autografo dal responsabile. Si deve ricordare infatti che il documento amministrativo informatico ha ottenuto il medesimo valore legale del documento cartaceo con il citato decreto legislativo n. 39 del 1993 “Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche”.

A fianco di questo processo di informatizzazione, intorno ai primi anni Duemila hanno cominciato ad affermarsi interventi normativi europei e nazionali a favore di un modello di amministrazione pubblica che utilizzasse gli strumenti informatici come mezzo principale di erogazione dei servizi online. Il favore verso politiche di e-government si è però scontrato con le difficoltà persistenti ancora oggi nell’amministrazione pubblica: scarsità di competenze digitali tra dipendenti, funzionari e dirigenti che si è tradotto spesso nell’esternalizzazione inconsapevole dei servizi informatici, alimentando così il fenomeno del lock-in e cioè della non comunicabilità tra sistemi informatici pubblici.

Nel tempo, il legislatore ha cercato di superare questo ostacolo promuovendo, ad esempio, l’uso del software libero, che avrebbe dovuto produrre il duplice effetto del risparmio di spesa e della promozione di uno strumento che agevolasse l’interoperabilità tra sistemi informatici: oggi, tuttavia, questa soluzione non è ancora diffusa in modo adeguato.

In che modo attraverso la c.d. transizione digitale si mira a perseguire anche la finalità della semplificazione e sburocratizzazione dell’apparato statale?
La semplificazione e la sburocratizzazione dell’amministrazione pubblica sono insite nel processo di trasformazione digitale, non solo per la velocità del trasferimento delle informazioni che il livello digitale permette, oppure per la disponibilità senza limiti di tempo del patrimonio informativo proprio a favore di altre amministrazioni pubbliche o di terzi, ma anche perché il processo di digitalizzazione dovrebbe portare a compimento un’azione basata sul paradigma del c.d. “once only” e sulla immediatezza di una risposta proposta in base ai motori di intelligenza artificiale (machine learning, o deep learning) su cui si apre il contraddittorio per fare meglio in quel caso e per il futuro (vedi infra § 6).

È del pari un passo rilevante verso una semplificazione e sburocratizzazione del rapporto con le amministrazioni riuscire a digitalizzare il patrimonio informativo pubblico, renderlo intellegibile alle stesse amministrazioni per la riorganizzazione dei servizi pubblici (sanità, istruzione, assistenza sociale) o per la gestione degli appalti pubblici di servizi e forniture, rendendo fruibili le gare svolte da altre amministrazioni. Banche dati comunicanti, interoperabili, grazie a potenti sistemi informativi pubblici, rendono possibili nuove idee e perciò nuove scelte della politica che mi pare debba essere aiutata ad affrontare la complessità.

In tale contesto appare secondario capire chi sia in realtà l’ente di riferimento, se quello nazionale o locale: basti pensare all’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (ANPR) che ha accentrato i dati anagrafici dei residenti, ma consentendo la fruizione non solo al comune di residenza, ma potenzialmente a qualsiasi pubblica amministrazione.

Quali norme disciplinano l’amministrazione pubblica digitale?
Oltre alle norme di carattere generale – Codice dell’amministrazione digitale (CAD), testo unico sulla documentazione amministrativa – vi sono varie norme speciali relative a settori determinati: ad esempio il settore degli appalti conosce le gare telematiche (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 58; le aste elettroniche (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 56); il sistema dinamico di acquisizione, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 55).

Il CAD resta la disciplina generale che, salvo norme speciali, disciplina i diritti digitali vantati dai cittadini (c.d. cittadinanza digitale) come il domicilio digitale e l’identità digitale o carta elettronica; ma in esso vi è anche contenuta la disciplina generale di validità di qualsiasi documento amministrativo non cartaceo, comprese le istanze, gli accertamenti, i pareri, gli atti di partecipazione (d. l. n. 76/2020, conv. in l. n. 120 del 2020), le comunicazioni ed il provvedimento con cui si deve concludere qualsiasi procedimento amministrativo con le modalità per la firma digitale.

Quali vantaggi offre la c.d. “amministrazione digitale”?
L’amministrazione pubblica digitale offre indubbi vantaggi, verso se stessa e verso l’esterno come si è già detto (v. sopra § 2), ma in sintesi ciò che appare essenziale è l’idea che occorre avere un’amministrazione pubblica attrezzata degli stessi strumenti organizzativi e di lavoro che il settore privato già conosce e usa da tempo. I sistemi di intelligenza artificiale e di big data analysis sono come il microscopio e il telescopio che consentono di vedere e dunque di pensare, ciò che i sensi umani non sono mai stati in grado di percepire, consentendo alla pubblica amministrazione di agire in modo fortemente rispondente alle esigenze e ai crescenti bisogni delle persone.

Non si tratta solo di rendere disponibile all’interessato la stima dell’orario in cui passerà un determinato mezzo pubblico in una zona della città, ma di conoscere i flussi e la dinamica degli stessi al variare di determinate circostanze. Come si modifica la complessità del flusso in entrata in una città nelle varie ore della giornata tenuto conto di un determinato sistema di trasporto pubblico locale (tram, autobus, metropolitana, treni locali, concessionari di linee extraurbane, ecc.) in combinato con quello privato (auto, car sharing, bla bla car, biciclette, ecc.) al variare di taluni presupposti, di taluni suoi elementi o degli stessi bisogni sociali.

Non sono rilevanti solo le informazioni in sé considerate ma anche la dinamica che i flussi possono assumere al variare di alcuni elementi, dimostrando l’inutilità concreta (in quella città, in quel periodo) di alcune soluzioni astrattamente considerate utili, al contrario rivelando come praticabili alcune soluzioni considerate astrattamente poco appetibili.

Tutte informazioni che dànno il senso di ciò che da alcuni anni chiamiamo complessità che solo l’intelligenza artificiale ci può consentire di affrontare adeguatamente, una conoscenza sempre più approfondita delle dinamiche possibili della realtà in cui si opera, adottare in tempo le scelte che probabilisticamente sono più adeguate di altre.

La capacità di raccogliere e far analizzare dagli algoritmi (basati su tecniche di machine learning o reti neurali) molti flussi di dati consente di addivenire a scelte di programmazione che sono complesse, anzitutto perché i dati analizzati sono di per sé dati complessi perché sono in evoluzione, cioè si ridefiniscono immediatamente in ragione delle scelte probabilistiche di molteplici persone, le quali non si comportano come singoli individui, ma come gruppi (anche una folla in pericolo si comporta secondo determinate direttrici, in cui è marginale la scelta individuale).

Si tratta di analisi e di scelte che per tale ragione sono denominate complesse, anche perché l’analisi delle macchine fa emergere lo storico dei comportamenti delle persone in un dato periodo di tempo (es. ultimi dieci anni) tentando di dare ragione dei cambiamenti oggettivamente verificatisi in quel periodo (es. chiusura di una fabbrica, di una scuola, ecc.), svelando correlazioni nuove, non immaginate o indotte in via logica, optando per quegli interventi – tra i possibili – che sono fortemente favoriti dalla realtà cui sono destinati.

Non si tratta di lasciare l’amministrazione in mano alle macchine, ma di lasciare alle macchine di proporre le soluzioni che si stimano possibili in una realtà data e che possono essere discusse ed anche radicalmente criticate, provvedendo a correggere l’algoritmo, con giovamento per quel caso e per tutti casi simili a venire.

Non ultimo è il risparmio di tempo e di costi nella assunzione delle decisioni, con una conseguente maggiore fiducia nel settore pubblico: in questa direzione si possono apprezzare i pagamenti verso l’amministrazione pubblica attraverso la piattaforma PagoPA oppure la creazione di un’identità digitale come è SPID che, in effetti, ha accelerato molto l’accesso ai servizi digitali pubblici.

Come è destinata a evolvere, a Suo avviso, la c.d. “amministrazione digitale”?
L’amministrazione pubblica è di fronte ad un bivio: andare autonomamente verso un avanzato grado di digitalizzazione che incida sul modo di relazionarsi al suo interno e verso i terzi, sfruttando le potenzialità dell’intelligenza artificiale e facendola propria, oppure dipenderà progressivamente dai soggetti privati che dall’esterno assumeranno gradualmente e impercettibilmente le funzioni di governo pubblico, con messa in crisi della definizione costituzionale di pubblica amministrazione e della stessa Repubblica italiana.

L’intelligenza artificiale può invece rafforzare la definizione di Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato che costituiscono la Repubblica italiana (art. 114, cost.), agevolandone il processo decisionale e la riorganizzazione dei servizi pubblici, perché possono proporre una conoscenza nuova e minuziosa del reale, consentendo un’effettiva partecipazione al governo della cosa pubblica.

Roberto Cavallo Perin, avvocato, è Ordinario di diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Torino. Dal 2008 è direttore della rivista Diritto amministrativo (Giuffré Editore)

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