Il diritto del paesaggio è un diritto cangiante perché la comprensione stessa degli aspetti normativi risente in maniera evidente della mutevolezza storico-culturale del suo oggetto. Dalla fine dell’Ottocento a oggi è cambiato il modo di vedere e considerare la natura, ed è cambiato soprattutto il paesaggio. Dalla carrozza al viaggio intercontinentale, dalla fotografia alle immagini cliccabili, cambia la percezione delle distanze e muta il modo di vedere e percepire un paesaggio a forte caratterizzazione antropica come quello italiano, attraversato da una tardiva modernizzazione industriale frammentaria e compulsiva. Basti pensare a interi territori passati dal degrado igienico-sanitario all’assalto turistico in pochi decenni. Altri profondamente trasformati dalla riforma agraria o ridisegnati in funzione dell’insediamento industriale. Lo spazio concettuale della tutela si afferma inevitabilmente tra conservazione e mutevolezza. Il diritto prende le forme di questa costante dialettica.Se in un primo momento, il riferimento alla cultura porta alla comprensione delle bellezze naturali intese come proiezione del fatto artistico, oggi quello stesso riferimento ha assunto un significato ben più ampio, richiamando la storicità e l’identità di interi territori.
Il diritto del paesaggio per lungo tempo interessa più gli urbanisti che i giuristi, forgiato in maniera decisiva dai Soprintendenti chiamati a esprimere un giudizio estetico sulla compatibilità paesaggistica di un intervento edilizio nelle aree vincolate. Il quadro inizia a mutare soltanto con la legge Ponte del 1967 che pone un primo collegamento tra il profilo urbanistico e quello paesaggistico.
Il senso giuridico del paesaggio cambia in rapporto al mutevole significato che assume il paesaggio. I primi cultori del paesaggio sono inseriti in un ristretto circuito di amanti del ‘bello’ che comprende anche intellettuali di formazione giuridica, ma non giuristi in senso professionale. Il passaggio che porta dal paesaggio-bellezza naturale al paesaggio-territorio riscrive persino l’art. 9 cost. Un passaggio che risente di un cambiamento culturale profondo intorno alla tutela della natura interpretato da un grande giurista come Alberto Predieri. Se inizialmente la trama paesaggistica appare estranea al discorso giuridico, il completamento di quella trama è opera anche se non soprattutto di giuristi in grande di dialogare con altri saperi, capaci di orientare il legislatore. Per quanto concerne il diritto dell’ambiente, fondamentale appare il contributo di Massimo Severo Giannini con l’individuazione della categoria del bene ambientale.
Quali elementi hanno contraddistinto per buona parte del Novecento la normativa relativa alla tutela paesaggistica?
Costante è il riferimento interdisciplinare al profilo estetico, e quindi al ruolo condizionante dell’estetica crociana. Nella legge del 1922, che porta il nome di Croce come ministro dell’Istruzione, la tutela limitata alle bellezze naturali è una scelta (la bellezza naturale come appendice della bellezza artistica) ma anche una strada obbligata che prosegue del resto una traccia normativa iniziata nei primi anni del Novecento. In un assetto giuridico liberale fondato sulla centralità della proprietà privata, le prime istanze di tutela ambientale, rispetto ai danni compiuti dall’industrialismo, possono trovare accoglimento soltanto nell’ottica di un’eccezione estetica al flusso proprietario. Nel dopoguerra, il riferimento all’estetica ha costituito una sorta di alibi normativo per non affrontare prontamente l’evidente difetto strutturale del mancato collegamento tra pianificazione urbanistica e tutela delle bellezze naturali, evidenziato più volte da Salvatore Settis. Un difetto amplificato dalla mancata attuazione del sistema regionale che portava a una dialettica sbilanciata tra Stato e Comuni, che impediva a quest’ultimi in sede urbanistica ogni margine di tutela del paesaggio.
Quale evoluzione ha caratterizzato il concetto di paesaggio all’interno dell’ordinamento italiano?
Vi sono più evoluzioni e mutamenti, a livello di oggetto di tutela. Il punto di partenza è costituito dalla protezione di singole bellezze naturali che possono essere ridotte a una dimensione oggettuale, la pineta di Ravenna per intenderci, mentre il punto di arrivo è la comprensione della storicità di ogni paesaggio.
Il concetto di paesaggio ha risentito inevitabilmente delle oscillazioni intorno alla costruzione giuridica del concetto di ambiente. Per riassumere il senso di un secolo di tutele, ormai in prossimità del centenario della legge Croce, dal paesaggio come bellezza naturale tutelabile come eccezione estetica, rispetto alle prerogative della proprietà privata, al paesaggio come fattore di sostenibilità ambientale che riapre il discorso giuridico sul “terribile diritto” cardine dell’ordine giuridico liberale.
Quali sono stati i principali snodi legislativi della tutela del paesaggio in Italia?
I principali passaggi normativi sono costituiti dalla legge Croce del 1922 la prima legge sulle bellezze naturali. La legge Bottai del 1939, che introduce il profilo della pianificazione paesistica, rimasto peraltro per lo più disatteso. La legge Galasso del 1985 che configura una sorta di vincolo lineare ex lege per salvaguardare determinate tipologie paesaggistiche, a partire dalle coste aggredite dall’abusivismo. E per arrivare all’ultima fase, il “post-Novecento”, la Convenzione europea del 2000, il Codice dei beni culturali e del paesaggio nella doppia versione 2004-2008. Tuttavia, questo elenco rischia di ridurre la giuridicità del paesaggio nel limbo di una legislazione di settore. Altri fattori hanno interferito a un livello più alto: la Costituzione, l’attuazione del sistema regionale, la formazione di un diritto ambientale a livello giurisprudenziale mettendo insieme l’art. 9 e l’art. 32, la tutela del paesaggio e della salute, la riforma del titolo V della Costituzione e la Convenzione europea sul paesaggio da intendersi come presupposti della Codificazione del 2004. Aggiungerei anche il ruolo decisivo dei giuristi, dopo il lungo silenzio iniziale, nel delineare il collegamento tra diritto e natura. Mi riferisco al cambio di passo decisivo compiuto da giuristi come Sandulli, Giannini e Predieri.
Quale importanza riveste la disciplina introdotta dalla legge Bottai del 1939?
La legge del 1939 costituisce una sorta di architrave novecentesca che si proietta indietro e in avanti il suo tempo storico sino a coprire un secolo di tutela paesaggistica. Da una parte, costituisce il completamento della disciplina introdotta dalla legge Croce del 1922 per la tutela delle bellezze naturali e l’esaurimento della fase pioneristica. Sotto questo profilo la legge del 1939 allarga il campo visivo delle bellezze naturali, con la previsione della tutela anche di bellezze panoramiche e l’apertura alla pianificazione. In un contesto storico-politico del tutto diverso, come quello degli anni Cinquanta e Sessanta, con la legge urbanistica del 1942 rimasta in vigore come traccia essenziale ma disattesa nelle nervature procedurali, lo strumento della dichiarazione di interesse pubblico, il vincolo paesaggistico, rimane l’unico strumento di tutela per contrastare la distruzione del paesaggio in ragione di una speculazione alimentata dalla giustificazione storica della ricostruzione. Si tratta tuttavia di uno strumento spesso tardivo o inefficace, messo in atto quando la minaccia è già concreta e non in maniera uniforme. La mappa dei vincoli descritta nel libro restituisce la fotografia di tante Italie diverse: alla fine degli anni Cinquanta per mettere insieme lo stesso numero di vincoli riguardanti Genova e dintorni occorre raggruppare gran parte delle regioni meridionali, isole comprese.
In assenza di altri parametri normativi, come ha osservato Sabino Cassese, si assiste alla “costituzionalizzazione” della legge Bottai: il paesaggio evocato nell’art. 9 interpretato secondo la legislazione ordinaria e non viceversa. Per lungo tempo, la legge del 1939 ha aperto e chiuso il discorso intorno al paesaggio, al punto tale che la storia del diritto del paesaggio finisce in buona parte per coincidere con la storia della legge 1497 nei suoi risvolti attuativi.
Come si giunse all’emanazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio?
Nell’approdo alla codificazione di inizio secolo interferiscono diversi fattori, non sempre convergenti o univoci. Il Novecento giuridico italiano si chiude con la riforma della pubblica amministrazione che apre la strada per il testo unico del 1999. Occorre tener conto naturalmente della riforma del titolo V della Costituzione: con la riforma costituzionale del 2001 nel nuovo articolo 117 compare l’ambiente, mentre l’urbanistica è sostituita dal governo del territorio. La materia del paesaggio deve essere insomma ricostruita nello spazio individuato da alcuni punti fermi: la legislazione esclusiva dello Stato nella tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, la legislazione concorrente in materia di governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali. La nuova dimensione costituzionale impone una ricostruzione della dialettica Stato-Regioni. Nella prima versione, vi è a livello di impostazione un’ingombrante centralità del paesaggio di matrice culturale che sembra staccare la materia dal diritto dell’ambiente. Una centralità legittimata peraltro dalla Convenzione europea siglata a Firenze nel 2000 e ratificata nel 2006. Come evidenziato da molti studiosi, la codificazione non è una versione italiana della Convenzione. La forza culturale della definizione di paesaggio contenuta nella Convenzione non è facilmente trasferibile nell’ottica di una codificazione-consolidazione come quella italiana. Tuttavia, appare evidente la portata culturale del concetto di percezione: il paesaggio come “una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”. La Convenzione è dunque una sorta di presupposto culturale per affermare la centralità del paesaggio che nel contesto italiano deve ancora fare i conti con tanti nodi irrisolti, dal regionalismo al diritto dell’ambiente.
Quali novità introduce la codificazione rispetto alla storia della tutela paesaggistica in Italia?
Tra le maggiori novità la codificazione nell’ultima versione contiene la distinzione tra beni paesaggistici e paesaggio. In altre parole, tra paesaggi qualificati e il paesaggio inteso come territorio, ponendo le premesse per la tutela del paesaggio agrario. La tutela del paesaggio-territorio recupera il profilo identitario in termini culturali. La codificazione intesa come transizione, ponte tra passato e futuro, consolidazione della normativa novecentesca e apertura verso un discorso ecologico in divenire, contiene richiami significativi alla sostenibilità ancora tutti da sviluppare. Come già detto, la grande novità è costituita nel raccordo culturale prima ancora che normativo tra Convenzione e Codificazione che porta ad una profonda innovazione nel rapporto tra territori, popolazioni e paesaggi in un’ottica storico-identitaria. Basti pensare alla diffusione, sia pure sottotraccia, del fenomeno degli ecomusei costruiti intorno al rapporto tra le popolazioni e i territori, richiamandosi ai valori della Convenzione e quindi al ruolo attivo della cittadinanza. Una svolta epocale a livello culturale che dovrebbe sempre più rendere cittadini i primi custodi del paesaggio, senza più considerarli come presunti colpevoli della sua distruzione. Gran parte della meritoria promozione del territorio e del paesaggio, dal centro alla periferia, ruota intorno a competenze amministrative e pratiche culturali collocate nel raccordo culturale, prima che giuridico, tra la Convenzione e la Codificazione nella versione riformata nel 2008 che, accanto a residui novecenteschi, contiene principi in grado di comprendere ogni paesaggio considerato nella sua valenza storico-culturale.
In che modo è possibile pensare un raccordo tra la tutela del paesaggio e la sostenibilità ambientale?
Intanto credo che questo raccordo costituisca un’ulteriore e necessaria fase evolutiva, in corso di costruzione. In particolare, la sostenibilità è ancora alla ricerca di un diritto in grado di definirla. Le ragioni della tutela del paesaggio coincidono con quelle della sostenibilità, nell’ambito di un superamento dell’individualismo proprietario che le ragioni dell’ecologia sempre più impongono. Nell’affermazione di un diritto della collettività al paesaggio la sostenibilità ambientale può trovare una declinazione concreta. Del resto, il diritto del paesaggio appare entrato in una ulteriore fase “cangiante” in grado di rielaborarlo. In virtù del richiamo ormai a livello planetario alle ragioni della sostenibilità ambientale, la tutela del paesaggio non può più essere mera salvaguardia dell’estetica, come per troppo tempo è stata considerata nel Novecento, identificandosi nel contrasto al consumo del suolo, allo sfruttamento di risorse comuni. Il paesaggio è una risorsa comune, l’immagine dell’utilizzo di quella risorsa, un indicatore di sostenibilità.
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Paolo Passaniti è Professore Associato di Storia del Diritto Medievale e Moderno presso l’Università degli Studi di Siena
