Il lobbying è un fenomeno ineludibile, ed anzi necessario, nel discorso democratico: chiunque ha diritto di intervenire nelle procedure decisionali pubbliche perché i suoi bisogni ed interessi siano debitamente considerati ed il momento del voto non esaurisce sicuramente questo diritto. Il diritto di petizione, la partecipazione diretta alle dinamiche legislative (referendum, iniziativa), la possibilità che cittadini singoli e associati si prendano cura di interessi generali, la libertà di associazione, la prospettiva costituzionale della piena partecipazione dei lavoratori alla vita politica economica e sociale: tutti questi (ed altri) aspetti mostrano bene che la democrazia rappresentativa ed i partiti non assorbono le forme di intervento, dei singoli e dei gruppi, nel discorso politico. D’altra parte, come ricordiamo più volte nel volume, il lobbying è un “problema” delle democrazie, che nelle dittature e nei regimi non si pone: va quindi evidenziato il “valore” del lobbying, come intervento nel processo decisionale che permette non solo di tenere in debito conto gli interessi “sul campo”, ma anche di produrre una “buona” decisione (in quanto decisione informata, maturata nel confronto e non ultimo con l’intervento di “esperti” delle diverse questioni).Quali rischi discendono da dinamiche di relazione opache?
James Madison, uno dei padri della Costituzione statunitense, ha posto da tempo alcuni elementi del discorso sulla rappresentanza di interessi particolari: bisogno delle istituzioni democratiche, ma anche rischio per la correttezza, imparzialità e integrità dell’azione pubblica. Un fenomeno, dunque, da ammettere se non favorire, ma comunque da regolare per evitarne alcuni “eccessi”: diceva appunto Madison che “se gli uomini fossero angeli” e fossero governati da angeli non avremmo bisogno di regole, ma così non è e quindi un quadro di principi, norme e meccanismi è necessario. La trasparenza è una delle principali risposte ai rischi sottesi al lobbying: in un contesto “opaco” non riusciamo a comprendere qual è il peso effettivo degli interessi, se questo peso è sproporzionato e ingiustificato, se la decisione finisce per essere non solo attenta ai diversi interessi ma sbilanciata a vantaggio di alcuni e “catturata” da questi. Il fatto che spesso nel dibattito pubblico (e anche giornalistico) ci si accosti al tema del lobbying vedendo spesso in questo essenzialmente un mondo di corruzioni e faccendieri mostra bene come i rischi del fenomeno siano molto avvertiti, tanto che spesso questa lettura “negativa” è prevalente. Sintetizzando, un peso eccessivo riconosciuto impropriamente a certi interessi ha effetti sulla concorrenza (che ne risulta falsata, a vantaggio di certi operatori e certi mercati), sull’uguaglianza (il “valore” di ciascuno non sarà eguale ma dipenderà dalla capacità di pressione), sui diritti di ciascuno (indebitamente sacrificati a scapito di altri diritti o interessi, o non adeguatamente tutelati), sulla stessa legittimazione del potere pubblico e la distorsione dell’interesse generale (che svanisce quando se ne avverte la “corruzione” e viene assorbito da interessi specifici).
In che modo le trasformazioni sociali e tecnologiche modificano le forme di relazione con il potere e con l’opinione pubblica?
Il lobbying è un “cantiere” perché se ne avverte il continuo cambiamento, cui corrispondono continue e necessarie (anche se spesso inadeguate) risposte da parte del sistema politico ed istituzionale. Come fenomeno sociale risente delle dinamiche di cambiamento e mutamento sociale: pensiamo alle trasformazioni che hanno interessato i partiti politici che hanno progressivamente perso e comunque mutato il loro ruolo di “filtro” con gli interessi; ma pensiamo anche al mutamento tecnologico che interessa oggi le stesse dinamiche sociali e le forme di partecipazione e intervento di ciascuno di noi nel dibattito pubblico (con una riduzione, ad esempio, del ruolo dei mass media tradizionali e una crescente disintermediazione). In particolare nel volume prestiamo attenzione al fatto che i social network hanno mutato radicalmente i contesti della decisione pubblica e dell’attività di pressione. E se è vero che neanche il lobbista più ricco di talento può garantire una risorsa decisiva per il decisore, il voto, il lobbying deve essere non solo “diretto” (verso il decisore), ma anche “indiretto” (il c.d. “grassroots lobbying”), favorendo una mobilitazione del basso, un sostegno, una non ostilità nel dibattito politico-sociale, ed in questa prospettiva le nuove forme di comunicazione sociale sono sempre più avvertite come decisive. In sintesi il lobbying è, come con Marco Mazzoni abbiamo rimarcato, un processo di comunicazione, ed i processi di comunicazione sono stati innovati in modo formidabile dalle trasformazioni tecnologiche che sono anche trasformazioni sociali.
In che modo è possibile regolare il lobbying?
La sfida della regolazione è come ho detto decisiva, ma è anche particolarmente complessa: un capitolo è proprio dedicato a questo problema, di un obiettivo facile da vedere, ma difficile da catturare. In ogni caso nello scenario comparato abbiamo svariate esperienze di regolazione delle lobby e sono stati evidenziati da tempo “modelli” di riferimento. La strategia più convincente appare a mio avviso quella della previsione a livello legislativo di registri cui i lobbisti professionisti sono tenuti ad iscriversi, con obblighi di dichiarazione (quali gli interessi rappresentati, quali le risorse impegnate, quali i contatti intercorsi…), ma anche con corrispondenti obblighi in capo ai decisori pubblici (che devono essere imparziali, dichiarare i contatti con portatori di interessi, non porsi “a servizio” di esigenze particolari). Una specifica attenzione dal lato più propriamente penale a definire in modo adeguato ipotesi di reato e sanzioni efficaci può ulteriormente aiutare a contenere alcuni rischi di “degenerazione” del fenomeno lobbistico. Però, come affermiamo nel libro, per regolare il lobbying non basta regolare il lobbying: è il contesto ed il processo decisionale a dover essere aperto, trasparente, inclusivo, per consentire che le dinamiche lobbistiche siano un pezzo della risposta e non del problema nella ricerca di una buona decisione. Solo se il percorso che conduce alle scelte pubbliche è trasparente, prevedibile, comprensibile, i portatori di interesse possono intervenire in modo ordinato e paritario, e quindi tendenzialmente utile e non rischioso.
Quali problemi rimangono aperti e quali sono invece in via di risoluzione?
Il lobbying tende ad adattarsi al contesto, anche alle regole: sia mutando in risposta a queste (così, ad esempio, dove l’attività è regolata da una legge è più chiaramente percepita come professione), sia a volte adattandosi e “spostandosi” per sfuggire ai vincoli. Se ci sono vincoli, come obblighi ad esempio di dichiarazioni, legati al fatto di incontrarci nei locali della Camera dei Deputati (come prevede il regolamento adottato pochi anni addietro), sarà molto semplice sfuggire a questa regola fissando l’appuntamento altrove, e così via. Non basta dunque regolare il rapporto lobbistico in occasione della decisione, perché la “sensibilizzazione” può avvenire altrove, o prima: in particolare una questione strettamente legata al tema del lobbying è quello del finanziamento della politica (qui un tema specifico è quello del ricorso ad associazioni e fondazioni anche per aggirare le regole sul finanziamento dei partiti politici), con il rischio di decisori pubblici che sono “geneticamente” a servizio di certi interessi. Il lobbying richiede una regolazione quindi molto pervasiva, che guardi ad aspetti che precedono e addirittura seguono la decisione nel caso concreto, prestando grande attenzione alle situazioni di conflitto di interessi. In Italia la legislazione “anticorruzione” ha aiutato a risolvere molti problemi a livello diffuso, nelle piccole e grandi decisioni di ogni giorno adottate dalle pubbliche amministrazioni, ma continua a lasciare sguarnito il campo delle decisioni più “alte” a livello governativo e parlamentare. Manca, certo, una legge sulle lobby e questo credo sia l’emergenza più evidente: oggi sono in discussione in Parlamento tre proposte di legge ma la storia italiana è una storia di tentativi di regolazione privi di esito. Una criticità attuale mi sembra però non meno quella di un procedimento “legislativo” impazzito, nel quale sempre meno la legge matura in modo ordinato (prevedibile, trasparente) in Parlamento, ma è sempre più spesso affidata al Governo attraverso decreti legge omnibus, maxi-emendamenti in sede di conversione, e così via: in questo contesto, la decisione emerge all’improvviso nella nebbia, a volte grazie a “manine” anonime, le decisioni sono adottate “salvo intese” e quindi maturano al di fuori delle sedi deputate. Il paradiso di un lobbying opaco: il “cantiere” delle lobby è anche la ricerca di soluzioni che pongano ordine, impediscano “scorciatoie” e permettano di dare forza alla rappresentanza trasparente di interessi come elemento del discorso democratico.
Enrico Carloni è professore ordinario di diritto amministrativo nel Dipartimento di Scienze politiche dell’Università di Perugia. Coordina un progetto europeo sulla prevenzione della corruzione (Hercules III), è stato Esperto del Consiglio dell’ANAC, ha svolto un’ampia attività di formazione, didattica e ricerca su anticorruzione, trasparenza e lobbying. Ha pubblicato, da ultimo, i volumi Corruzione e anticorruzione (Feltrinelli, 2018, con R. Cantone), L’amministrazione aperta (Maggioli, 2014), Diritto delle autonomie territoriali (Cedam, 2020, con F. Cortese).
