Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali, Filippo Ruschi, Roger CampioneProf. Filippo Ruschi, Lei ha curato con Roger Campione l’edizione del libro Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali pubblicato da Giappichelli: è possibile regolare giuridicamente i conflitti?
Potrei rispondere che il mio è un cauto pessimismo, ma la questione è troppo seria per essere liquidata con una battuta. Se penso al passato, balena in me l’immagine di un edificio grandioso, quello dello Jus publicum Europaeum, capace di regolare le guerre e irreggimentare la violenza, espressione di una cultura giuridica di eccezionale valore, di una diplomazia altamente sofisticata, di attori politici consapevoli del proprio ruolo storico. Oggi questa compagine normativa rischia di apparire un rudere pericolante. E d’altra parte, come scordare le parole del compianto Antonio Cassese, già Presidente del Tribunale per la ex-Jugoslavia, secondo cui il giurista che si occupa di diritto internazionale finisce spesso per sentirsi come quegli intellettuali di cui Bertolt Brecht diceva che dipingono nature morte sulle pareti di una nave che affonda?

Il fatto è che la tecnologia militare nel corso del Novecento ha avuto una accelerazione assolutamente impensabile: si è trattato di uno scarto che, semplicemente, ha svelto quei pioli che servivano a contenere la violenza bellica. Penso in particolare alle armi termonucleari e a quanto scriveva Norberto Bobbio ormai mezzo secolo fa in merito alla incommensurabilità in termini giuridici della guerra. Il fatto che l’uso di armi di distruzione di massa sia ad oggi una opzione per nostra fortuna improbabile, non ci deve far dimenticare il fatto che, secondo lo Stockholm International Peace Research negli arsenali di ben dieci Stati si trovano 14,465 ordigni nucleari.

Al netto di questa apocalittica ipoteca, la possibilità di regolare la violenza bellica è fortemente pregiudicata da una serie di fattori, cui il volume Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali dedica specifica attenzione. Penso, in prima battuta alla grande enfasi che, già a partire dalla fine della Grande Guerra, è stata posta sullo ius contra bellum e che ha progressivamente rimosso la guerra dal vocabolario giuridico: «la guerra da una parte, il diritto dall’altra», come ha icasticamente rilevato Stefano Pietropaoli nel suo contributo a Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali. Questo processo di tendenziale criminalizzazione dell’impiego della forza militare, lungi dal rilevarsi virtuoso, ha determinato la riemersione di forme di legittimazione legate alla vetusta tradizione del bellum iustum.

Qual è la natura, quali sono i limiti e quale la possibile evoluzione di una disciplina giuridica dei conflitti?
Il diritto internazionale — e in particolare il diritto umanitario ed il diritto dei conflitti armati — ha un fondamento consuetudinario su cui poi si è innestata un’articolata disciplina di matrice convenzionale. In ogni caso, però, questo ordinamento è il prodotto di un soggetto ben determinato: lo Stato. Ci sono alternative? È possibile immaginare che il disciplinamento della violenza bellica sia affidata ad un attore terzo, magari sovraordinato allo Stato stesso? Se si volesse percorrere questo itinerario l’approdo finale, come per altro auspicato da quelli che il grande politologo australiano Hedley Bull ha ironicamente definito Western Globalists, non potrebbe che essere un Leviatano globale, educato ai principi dello Stato di diritto e promotore dei diritti umani. Posto che questa ipotesi possa davvero concretizzarsi, e sul punto faccio mie le perplessità che Danilo Zolo ha sollevato in una lunga serie di scritti, non mi pare che nel contesto attuale ci siano attori in grado di interpretare questo ruolo. Anche l’Organizzazione delle Nazioni Unite, su cui in passato molti teorici del cosmopolitismo giuridico hanno puntato, non mi pare oggi in grado di svolgere una reale funzione ordinante. Si può pensare ad un diritto internazionale umanitario che promani ‘dal basso’, dall’attivismo delle ONG e della diplomazia non protocollare? L’ipotesi è fascinosa e in qualche modo trova un importante precedente storico nella eminente figura di Henry Dunant, il fondatore della Croce Rossa. Occorre, però, tenere ben presente che la Conferenza di Ginevra del 1864 che in qualche modo cristallizzò sul piano normativo le istanze umanitarie di Dunant, fu una iniziativa diplomatica a cui presero parte i rappresentanti di dodici Stati europei: in altri termini è difficile pensare di poter fare a meno del filtro rappresentato dagli Stati.

Quali protocolli e dispositivi normativi concorrono ad irreggimentare la violenza bellica?
Il diritto umanitario è frutto di una lunga sedimentazione. Solo per restare ai suoi sviluppi più recenti, ho già menzionato la Conferenza di Ginevra del 1864 che in qualche modo ha posto le basi della disciplina convenzionale. E certo non è possibile dimenticare le due Convenzioni dell’Aja del 1899 e del 1907, massima espressione degli sforzi di una dottrina giusinternazionalistica che solo da pochi anni aveva raggiunto la completa autonomia scientifica. Oggi il corpus di norme che regolano i conflitti armati ruota intorno alle quattro conferenze di Ginevra del 1946, capaci di disciplinare in maniera pervasiva ogni profilo connesso alle vicende belliche: dalla salvaguardia dei feriti e dei naufraghi al trattamento dei prigionieri, fino alla protezione dei civili. Si tratta di una disciplina integrata negli anni successivi da una serie di protocolli aggiuntivi. Su di un altro versante troviamo una lunga serie di disposizioni relative all’impiego delle armi e, più in generale, all’uso legittimo della forza che vanno a configurare diritto bellico propriamente detto. In quest’ambito lo spettro normativo è ampio, ma anche molto frammentato: il catalogo comprende regole consuetudinarie, principi generali, disposizioni a carattere convenzionale. Allo stesso tempo, però, non si possono trascurare i protocolli adottati a livello statale, o meglio multinazionale, relativi all’impiego della forza in ambito operativo: penso alle c.d. regole di ingaggio. Lascerò da parte la questione, invero insidiosa, del fatto che questa costellazione di norme ha dei riferimenti culturali ben precisi, essendo in buona sostanza il portato della tradizione giuridica occidentale e del modo in cui la guerra è stata tematizzata. Ma quanto meno occorre chiedersi quanto il quadro generale risulti coerente e se, davvero, ogni lacuna sia stata colmata.

Quali considerazioni suscita il drone warfare?
La guerra dronica rappresenta un test esigente per il diritto internazionale. L’irruzione di questa tecnologia è la cifra di un’accelerazione tecnologica sempre più rapida che ha come esito finale la definitiva disumanizzazione della guerra: nel prossimo futuro avremo macchine sempre più piccole, sempre più veloci, sempre più letali. Ma soprattutto la presenza in remoto di un operatore umano sarà sempre più marginale: l’esito finale di questo processo sarà rappresentato da sistemi d’arma automatizzati in grado di selezionare autonomamente il bersaglio e di decidere se portare a termine l’attacco, come ha denunciato ancora recentemente l’Istituto di ricerca delle Nazioni Unite sul disarmo. In altri termini, tra pochi decenni le macchine senzienti domineranno i campi di battaglia, là dove il nemico sarà semplicemente un impulso elettronico da annientare. Occorre chiedersi se la scelta intrapresa rispetta quel principio di precauzione che dovrebbe guidare l’adozione di nuove armi ai sensi del I Protocollo Aggiuntivo dell’8 giugno 1977 alle Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 relativo alla protezione delle vittime dei conflitti armati internazionali. Ma soprattutto a fronte di questo ‘scatenamento’ della tecnologia militare, per usare un concetto caro a Carl Schmitt, occorre domandarsi quale sarà la tenuta dell’ordinamento internazionale nel suo complesso.

In relazione al concetto di terrorismo, possiamo affermare che esista un monopolio da parte degli Stati sulla nozione di violenza illegittima?
Non c’è dubbio. Sono gli Stati a determinare le regole dell’uso della forza militare e, al tempo stesso, sono gli Stati ad avere il monopolio dell’impiego legittimo di tale forza. In sé, questa identità contrassegna l’evoluzione del diritto internazionale quanto meno a partire dall’Ottocento. A partire dagli anni Sessanta del secolo scorso, nel quadro di un accentuato bipolarismo e a fronte dei processi di decolonizzazione, questa identità era stata messa in discussione, talvolta, in maniera radicale. Basta pensare alla nozione di movimento di liberazione nazionale o al riconoscimento dello statuto di combattente legittimo anche a coloro che prendono parte ad un conflitto armato non internazionale senza indossare una uniforme. Gli sviluppi più recenti, però, per molti versi hanno rappresentato un ritorno al passato: la Global War on Terror, come ha rilevato Alessandro Colombo nel contributo raccolto in Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali, rappresenta la piena «riappropriazione statuale del confine tra violenza legale e violenza illegale». Si tratta però di un processo opaco e tutt’altro che lineare. E questo a partire dal fatto che il discrimine tra guerra e pace, ovvero tra un impiego legittimo o meno della forza militare, appare gravemente compromesso.

Come si è evoluto il concetto di guerra giusta?
La dottrina del bellum iustum è risalente. In estrema sintesi: l’idea che la guerra possa essere giustificata alla luce di un paradigma a carattere sostanzialistico risale per lo meno al pensiero agostiniano e, con la Scolastica, caratterizza tutto il Medio Evo. A partire da Francisco de Vitoria, poi, la teoria della guerra giusta ha rappresentato la cornice teorica entro cui si è svolto il dibattito cinquecentesco sulla legittimità della conquista delle Indie. Come ricorda Luca Baccelli nel suo saggio in Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali, si è trattato di un dibattito altamente sofisticato e dall’esito, almeno sul piano teorico tutt’altro che scontato: Bartolomé de Las Casas, proprio appellandosi alla dottrina della guerra giusta, ha infatti messo radicalmente in discussione la legittimità della Conquista. Con l’affermazione dello Stato moderno e la nascita dello ius gentium il paradigma cambia: per lo meno a partire da Alberico Gentili si assiste alla emersione di un diritto internazionale de-teologizzato, in cui il conflitto si riveste di forma giuridica, assume la ritualità cerimoniale del duello e, soprattutto, diviene strumento legale per risolvere le controversie internazionali. Rispetto all’asimmetria morale che caratterizzava i contendenti nella dottrina del bellum iustum, la nozione di guerra legale, per come si è consolidata nell’esperienza dello ius publicum europaeum, postulava la loro eguaglianza. Questo, come ha notato Carl Schmitt, ha reso possibile la ‘messa in forma’ della guerra, a partire dalla selezione e dalla limitazione degli strumenti di offesa. Non solo: a fronte della violazione di principi morali fondamentali, la dottrina della guerra giusta postula la mobilitazione collettiva nei confronti dell’autore della iniuria. Lo ius publicum europaeum, invece, permetteva invece istituti fondamentali come la neutralità, profilando una ostilità contenuta, misurata. A partire dalla fine della Grande Guerra, la dottrina della guerra giusta ha avuto un revival sempre più significativo che si è compiutamente realizzato con la fine della Guerra Fredda, là dove il concetto di hostis iniustus ha finito per essere declinato in una prospettiva ‘criminalistica’. In altri termini, per richiamare le riflessioni di Roger Campione contenute in Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali, oggi abbiamo una confusa amalgama tra inimicizia, responsabilità internazionale e colpevolezza penale che ha pesanti ripercussioni sull’ordinamento giuridico internazionale. Si tratta di una miscela altamente instabile che, paradossalmente può finire per legittimare una violenza indiscriminata.

In quali circostanze l’aggressione armata si configura come crimine internazionale dello Stato?
Sulla carta la questione è nitida: già l’art. 1. della Carta delle Nazioni Unite individua la repressione degli atti di aggressione come una delle priorità delle Nazioni Unite, mentre l’intero Capitolo VII è dedicato alle misure che possono essere adottate per prevenire ed eventualmente reprimere le aggressioni armate e che possono giungere a legittimare una reazione collettiva nei confronti dell’aggressore sotto l’egida del Consiglio di Sicurezza. L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, poi, con la Risoluzione 3314 del 1974 ha fornito una prima qualificazione del concetto di aggressione. Ed è altrettanto noto che lo Statuto di Roma attribuisce alla Corte Penale Internazionale di sanzionare le condotte individuali che hanno dato luogo a fattispecie di aggressione. Detto questo, c’è ancora un ampio margine di vaghezza: in particolare, dove va fissata l’asticella? Qual è la misura di forza militare che dà luogo ad un vero e proprio atto di aggressione? In un contesto geopolitico come quello attuale, in cui le agenzie di intelligence e le istituzioni militari tendono a ibridarsi, in cui la tecnologia consente proiezioni di potenza puntiformi, in cui il cyberwarfare sembra assumere un ruolo strategico sempre più elevato, si tratta di una questione tutt’altro che accademica. A questo, si aggiunga il fatto che i maggiori attori internazionali sono tutt’altro che disponibili a tipizzazioni troppo nette che, inevitabilmente, finirebbero per restringere il ventaglio delle opzioni a disposizioni. D’altra parte, come ci ricorda il saggio di Davide de Pietri raccolto in Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali, la Carta delle Nazioni Unite non contiene alcuna indicazione in ordine alla sua interpretazione, né esiste un organo che abbia competenza specifica per poterla interpretare in modo autentico. L’art. 8-bis dello Statuto di Roma, frutto degli sforzi definitori compiuti alla Conferenza di Kampala del 2010 forse offre una possibile soluzione al problema della qualificazione della fattispecie di aggressione. Il fatto che sia operativo solo dal 2017, però, impone di non formulare prognosi troppo ottimistiche in ordine alla sua effettività.

Quale ruolo ha svolto la guerra nella politica estera italiana del periodo 1991-2011?
La vicenda italiana, come suggerisce Emidio Diodato nel suo contributo in Guerra, diritto e sicurezza nelle relazioni internazionali, è un eccellente punto di partenza per riflettere sul rapporto tra Stato costituzionale di diritto e dimensione bellica. L’Art. 11 della Carta sancisce solennemente il ripudio della guerra come strumento di offesa e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali. A fronte di un tale divieto espresso in maniera tanto ferma, negli ultimi trent’anni ha invece corrisposto una politica assai più flessibile nei confronti dell’impiego della forza militare. Gli esempi non mancano: dalla prima guerra del Golfo alla guerra del Kosovo, dall’intervento in Afghanistan a quello in Iraq, fino al conflitto libico che, come ci ricorda ancora Diodato, ha rappresentato per l’Aeronautica Militare Italiana l’impegno più rilevante dalla fine dell’ultimo conflitto mondiale. Certo, il fatto che questo sia avvenuto in qualche modo nella cornice di un sistema di sicurezza collettivo che ha nella Nazioni Unite la propria fonte di legittimazione può forse attenuare le criticità, ma come abbiamo visto è ben lontano dal risolverle. In uno scenario internazionale magmatico e contraddittorio come quello attuale, rispetto al quale i mass media non aiutano a comprendere ma anzi contribuiscono alla opacità generale, in cui la gestione stessa dello strumento militare rischia di apparire ambiguamente sospesa tra dimensione umanitaria e attività bellica, occorre fare chiarezza. E questa presa di coscienza, ancora una volta, non può che avvenire a livello nazionale e non può che essere il frutto della dialettica tra gli organi costituzionali dello Stato democratico.

Filippo Ruschi, dottore di ricerca in Teoria e Storia del diritto è stato Jemolo Fellow presso il Nuffield College (Oxford University). Attualmente è professore associato di Filosofia del diritto presso il Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università degli Studi di Firenze. Tra i suoi studi si possono ricordare El nomos del mar: espacio, derecho y hegemonía en Carl Schmitt (Buenos Aires 2009), Questioni di spazio. La terra, il mare e il diritto secondo Carl Schmitt (Torino 2012) e Una ordinata anarchia. La filosofia del diritto internazionale in Hedley Bull (Catania 2012).