Flat tax. Parti uguali tra disuguali?, Massimo Baldini, Leonzio RizzoProf. Massimo Baldini, Lei è autore con Leonzio Rizzo del libro Flat tax. Parti uguali tra disuguali? edito dal Mulino: che cos’è la flat tax?
Flat tax significa letteralmente “tassa piatta”. Potrebbe quindi far pensare, in prima battuta, ad un’imposta di uguale importo per ogni contribuente, ricco o povero. Questa imposta è detta poll tax, e suoi esempi si trovano nella storia, ma sono abbastanza infrequenti. Il caso più noto è la poll tax introdotta nel 1990 dal governo inglese di Margareth Thatcher, che però ebbe vita breve a causa della vera e propria sollevazione popolare che suscitò. Un’imposta fissa e indipendente dal reddito è infatti di solito considerata inaccettabile dal punto di vista dell’equità.

Con flat tax si intende invece un’imposta che cresce al crescere del reddito e che è caratterizzata da una sola aliquota: quindi per essere precisi si dovrebbe parlare di flat rate tax. Questa imposta può essere proporzionale, se si ottiene semplicemente moltiplicando l’aliquota per il reddito, oppure progressiva, se si associa ad una deduzione o una detrazione per escludere i contribuenti più poveri. Ricordo che un’imposta è progressiva se il suo importo cresce più che proporzionalmente rispetto al reddito. Tutte le proposte di flat tax presentate negli ultimi anni in Italia sono progressive, e sono caratterizzate da una sola aliquota piuttosto bassa, dal 15% al 25% a seconda dei casi, e da un abbattimento alla base che esenta i redditi più bassi.

Quali vantaggi e quali limiti presenta la flat tax?
Una flat tax permetterebbe di tassare tutti i redditi con la stessa aliquota, se essa si applica a tutte le principali imposte, come Irpef, Ires, Iva. In questo modo non vi sarebbe più l’incentivo a spostare il proprio reddito da una base all’altra (ad esempio trasformando il reddito d’impresa in dividendi o in reddito da lavoro dipendente a seconda delle convenienze fiscali). Tutti i redditi sarebbero colpiti allo stesso modo, mentre oggi l’Irpef tassa essenzialmente il lavoro dipendente e le pensioni, mentre gli altri redditi sono spesso soggetti a prelievi proporzionali, appunto flat, per esempio i redditi da affitto, o da capitale finanziario, o da lavoro autonomo se rientrano nel regime dei minimi.

Come si concilia la flat tax col principio costituzionale della progressività delle imposte?
L’articolo 53 della Costituzione afferma che il sistema tributario italiano è informato a criteri di progressività. Si riferisce quindi al sistema tributario nel suo complesso, all’insieme delle imposte. Dobbiamo chiederci quindi: il nostro sistema tributario è progressivo? Ci sono imposte progressive, in particolare l’Irpef, ma anche imposte regressive sul reddito (cioè con incidenza maggiore sui redditi bassi), come l’Iva e le imposte indirette in genere. Mettendole tutte assieme, si ottiene una curva dell’incidenza al crescere del reddito familiare che è lievemente a forma di U: l’incidenza (quanto pesano tutte le imposte sul reddito delle famiglie) è alta per i più poveri, perché su di loro le imposte indirette hanno un peso forte, poi diminuisce sulle classi medie, e torna a salire sui redditi alti, a causa dell’Irpef. È una U non simmetrica: l’incidenza sui redditi alti è maggiore di quella sui redditi bassi e medi. Insomma, in percentuale del reddito, i poveri pagano più imposte della classe media, e i redditi alti pagano più di tutti. È un andamento che si è riscontrato anche in altri paesi simili all’Italia. L’Irpef progressiva è quindi essenziale per realizzare un sistema tributario non regressivo in cui l’incidenza cresce passando dalla fascia media ai redditi alti. Se l’Irpef venisse sostituita da una flat tax con aliquota bassa e gettito inferiore, il sistema tributario diventerebbe sostanzialmente proporzionale: ricchi e poveri pagherebbero una quota simile del loro reddito (anche se in termini assoluti i ricchi pagherebbero ovviamente di più), e la classe media pagherebbe un po’ meno.

Una flat tax potrebbe mantenere un sistema tributario progressivo solo riducendo moltissimo il peso dell’Irpef sulle famiglie della classe media, ma allora diventerebbe incompatibile con gli equilibri del bilancio pubblico.

Quanto dovrebbe essere progressiva l’imposta sul reddito?
La scelta del livello ottimale di progressività dell’imposta sul reddito è uno dei temi più dibattuti della teoria economica degli ultimi 50 anni. Come spesso accade in questo tipo di dibattiti, non c’è una risposta univoca e semplice, ma almeno oggi sappiamo molto meglio di un tempo quali sono gli elementi rilevanti per questo tipo di scelta. È essenziale il concetto di trade-off (che potremmo tradurre con contrasto, conflitto) tra equità ed efficienza: strumenti di politica economica che sono introdotti per aumentare l’equità della distribuzione del reddito possono avere effetti avversi dal punto di vista dell’efficienza del sistema economico, cioè delle sue opportunità di crescita, e viceversa. Un’imposta sul reddito con aliquote elevate, ad esempio, realizza sicuramente una distribuzione del reddito successiva alla sua applicazione più equa rispetto ad una flat tax con aliquota bassa, ma può essere dannosa per la crescita economica se i soggetti a reddito medio-alto reagiscono ad essa, lavorando di meno, o evadendo di più, o spostando i loro redditi verso basi imponibili meno tassate. Viceversa, il passaggio alla flat tax potrebbe incentivare la crescita, ma ridurrebbe il grado di equità verticale, anche se come detto potrebbe migliorare l’equità orizzontale tra redditi colpiti da imposte diverse. Per sintetizzare, la teoria economica dice che una flat tax potrebbe essere consigliabile:

  • Se non c’è grande differenza tra le utilità marginali dei ricchi e dei poveri.
  • Se c’è poca disuguaglianza nella distribuzione del reddito.
  • Se la società non è molto preoccupata della diseguaglianza nella distribuzione dei redditi, ovvero se è poco “avversa alla diseguaglianza”. È in parte un problema filosofico, non economico: qual è la giusta distribuzione del reddito? È lecito avere su questo opinioni diverse.
  • Se l’offerta di lavoro dei contribuenti è molto elastica rispetto all’aliquota, quindi se l’aliquota diminuisce la gente reagisce lavorando di più.
  • Se c’è molta evasione, che potrebbe diminuire se le aliquote sono più basse.

Insomma, la scelta del grado ottimale di progressività in parte è un problema che si può risolvere osservando il comportamento dei contribuenti, in parte dipende da giudizi di valore sul livello desiderabile di giustizia distributiva.

Quale lezione si può trarre dalle varie esperienze di flat tax nel mondo?
Nei paesi dell’Europa dell’Est la flat tax si è affermata nel corso degli ultimi 25 anni, dopo la fine dell’Unione Sovietica. Prima i paesi baltici, seguiti poi da praticamente tutti gli altri, con poche eccezioni (in particolare la Polonia). È difficile trarre conclusioni da queste esperienze, perché in quei paesi negli stessi anni in cui si passava alla flat tax sono successe tantissime altre cose, dalla liberalizzazione dei mercati alla riforma dell’apparato burocratico e di controllo fiscale, quindi non è facile concludere quanta parte del loro sviluppo economico sia stata frutto del passaggio alla flat tax. Ma i pochi studi fatti concludono che, tutto sommato, la flat tax non ha avuto un ruolo centrale nel determinare la crescita economica di quei paesi, che pure è indubitabile, anche se con eccezioni. Ultimamente alcuni paesi hanno fatto marcia indietro tornando a una struttura a più aliquote, il che può essere comprensibile alla luce di almeno due fattori. Se cresce il bisogno di spesa sociale, ad esempio per far fronte all’invecchiamento della popolazione, allora è conveniente e più semplice prelevare risorse da chi ha maggiore capacità contributiva. In secondo luogo, lo sviluppo della classe media, associato al processo di crescita economica, spinge da un punto di vista politico per l’aumento del prelievo sui redditi più alti.

Perché tanto interesse per la flat tax nel nostro Paese?
Ci sono varie ragioni per il suo successo mediatico e politico. Sicuramente la pressione fiscale italiana, tra le maggiori al mondo, anche se negli ultimi anni in leggero calo, gioca un ruolo importante. Il carico tributario inoltre non è ben distribuito a causa di diffusi fenomeni di evasione ed erosione che producono evidenti violazioni dei principi di equità e riducono l’efficienza del sistema economico. La flat tax in questo contesto può essere considerata una via d’uscita verso un sistema fiscale meno opprimente e più equo. E riflette anche la grande voglia di un sistema amministrativo più semplice e comprensibile, con meno casi particolari e poche imposte con ampie basi e aliquote ragionevoli. Alcuni vedono nella flat tax uno strumento con cui ridimensionare l’intervento pubblico, per arrivare a un nuovo rapporto tra Stato e cittadini in un’economia più libera e con meno vincoli. Solo «affamando la bestia» della spesa pubblica si potrebbe spingere lo Stato a dimagrire davvero. Alla base del successo della flat tax c’è anche l’impressione che i servizi pubblici non sempre corrispondano alle elevate imposte pagate. Non mancano comunque anche posizioni nettamente ostili alla prospettiva della flat tax, sia perché si ritiene inaccettabile che buona parte del minor carico fiscale affluisca alla minoranza già benestante, contribuendo ad accentuare la tendenza verso la crescita della disuguaglianza, sia perché si pensa che i guadagni di efficienza sarebbero inferiori alle attese.

Come si articolano le proposte di flat tax in Italia?
Ormai sono quasi trent’anni che diversi partiti politici italiani propongono versioni varie della flat tax. Cominciò Berlusconi appena sceso in campo, fino ad arrivare al contratto di governo tra Lega e Movimento 5 Stelle, che prevede due aliquote, 15% e 20%, quindi è più corretto parlare di quasi flat tax. La seconda aliquota dovrebbe scattare a partire da 50mila euro di reddito familiare. La base imponibile sarebbe infatti non più il reddito individuale, ma quello familiare. Una deduzione alla base, dipendente dal numero dei componenti della famiglia, garantirebbe una modesta progressività. Costerebbe circa 50 miliardi di euro. Un primo modulo della proposta trova applicazione già nel 2019: consiste in una significativa riforma della tassazione su autonomi e imprese individuali. Il regime dei “minimi”, fino al 2018 riservato ai contribuenti con fatturato inferiore a soglie variabili da 30mila a 50mila euro a seconda dei settori, viene esteso a tutti gli indipendenti sotto i 65mila euro di ricavi. La base imponibile dell’imposta sostitutiva si ottiene in modo forfettario applicando ai ricavi coefficienti di redditività variabili per settore. Su questa base si applica l’aliquota del 15% (5% per le nuove imprese) per ottenere un’imposta sostitutiva di Irpef (incluse addizionali locali), Iva e Irap. Dal 2020, inoltre, si prevede un’imposta sostitutiva del 20% che si applicherà a tutto il reddito di autonomi e imprese individuali (calcolato secondo le regole ordinarie) con fatturato tra 65mila e 100mila euro.

Questo sistema spinge a mantenere basso il fatturato per non ricadere nell’Irpef progressiva. E può incentivare la trasformazione di contratti a termine in partite Iva.

Un’altra importante proposta di riforma proviene dall’Istituto Bruno Leoni di Milano. La base imponibile dell’Irpef diventerebbe familiare e sarebbe tassata al 25%, la stessa aliquota che si applicherebbe a tutte le altre principali imposte.

La nuova Irpef sarebbe ancora progressiva grazie ad una deduzione sempre capiente: se il reddito familiare è inferiore alla deduzione, l’imposta diventa negativa, colmando la differenza tra soglia di povertà e reddito. Diventa così un trasferimento, garantendo a tutti i poveri un reddito minimo. Anche questa proposta costerebbe diverse decine di miliardi di euro.

Massimo Baldini insegna Scienza delle finanze nel Dipartimento di Economia «Marco Biagi» dell’Università di Modena e Reggio Emilia. Tra i suoi libri Diseguaglianza, povertà e politiche pubbliche (con S. Toso, 2009) e La casa degli italiani (2010).