Diritto parlamentare, Salvatore Curreri, Armando ManninoProf. Salvatore Curreri, Lei è autore con Armando Mannino del libro Diritto parlamentare edito da FrancoAngeli: come si è evoluta storicamente la forma di governo parlamentare?
Noi siamo passati da una forma di governo parlamentare c.d. compromissoria (1948-1994) ad una maggioritaria (1994-2013) per poi ritornare oggi ad una nuovamente tendenzialmente compromissoria.
Nella prima i governi di coalizione erano il risultato di accordi post-elettorali tra i partiti politici facenti parte del c.d. arco costituzionale, con l’esclusione per ragioni di politica internazionale dei partiti di sinistra (PCI) e destra (MSI-DN). Gli elettori votavano solo per i partiti i quali decidevano poi in Parlamento se e come dar vita a (instabili) governi di coalizione, in cui il Primo ministro era chiamato ad un compito di mediazione tra le forze politiche

Dal 1994 il sistema parlamentare si è trasformato in senso maggioritario, dove invece i governi erano frutto di accordi pre-elettorali, in cui i partiti si coalizzavano scegliendo un programma comune e designando un candidato alla Presidenza del Consiglio. Gli elettori votavano non solo per eleggere i propri rappresentanti ma anche per scegliere la maggioranza di governo del paese in base al suo programma politico, designando indirettamente come Premier il leader del partito o della coalizione vincente, mentre di contro le opposizioni tendono a contrapporsi alla maggioranza e a proporsi come tale nelle prossime elezioni. Tutto questo è avvenuto non perché abbiamo cambiato la Costituzione ma per effetto del cambiamento, indotto dai referendum del 1991 e del 1993, del sistema elettorale da proporzionale a tendenzialmente maggioritario, che ha trasformato il sistema partitico da multipolare a bipolare.

Tale sistema bipolare è entrato però in crisi con la nascita nel 2013 e l’affermazione come primo partito nel 2018 del MoVimento 5 Stelle. Di tale nuovo assetto si è preso atto con l’approvazione della attuale legge elettorale prevalentemente proporzionale e con il conseguente ritorno ad un sistema parlamentare compromissorio. Il che non deve essere visto necessariamente come una deminutio rispetto all’esperienza precedente perché tali sistemi servono a superare le profonde fratture esistenti in una società eterogeneamente e fortemente polarizzata come l’attuale.

Quali funzioni assegna la nostra Costituzione alle Camere?
Riprendendo la tradizione classificazione di Bagehot potremmo dire che il Parlamento svolge cinque funzioni: legittima i Governi, approva le leggi, rappresenta politicamente la nazione, sottopone determinati temi all’attenzione dell’opinione pubblica nei cui confronti esercita una funzione di informazione, di controllo e, potremmo dire, pedagogica. Si tratta di funzioni però che in varia misura il Parlamento non esercita più in modo esclusivo, venendo in esse affiancato se non sostituito da soggetti istituzionali (governo, regioni, Corte costituzionale) e sociali (si pensi al ruolo dei media).

Quali sono le fonti del diritto parlamentare?
Innanzi tutto le fonti scritte: gli articoli della Costituzione dedicati all’organizzazione delle camere (artt. 55-69) ed a quella particolare loro funzione che è la formazione delle leggi (artt. 70-82), ai quali va aggiunto l’art. 94 sul rapporto di fiducia delle Camere con il Governo; i regolamenti parlamentari delle due camere, sia quello generale che quelli speciali e secondari che disciplinano rispettivamente particolari procedimenti (come la convalida delle elezioni) o determinati organi istituiti per legge (come la Commissione di vigilanza Rai). Indi le fonti non scritte, che nel diritto parlamentare hanno particolare importanza, visto che le disposizioni devono poi essere attuate in un contesto politico: convenzioni, consuetudini, prassi, precedenti e le stesse decisioni del Presidente, con l’eventuale supporto della Giunta per il regolamento.

Cosa si intende per autodichia?
Per autodichia si intende la possibilità delle Camere di disciplinare il rapporto di lavoro dei dipendenti ed interpretare ed applicare le relative norme, sottraendo quanto deciso al controllo dei giudici comuni.

Quali sono i soggetti dell’ordinamento parlamentare e le loro garanzie costituzionali?
I soggetti principali dell’attività parlamentare sono i gruppi politici, intendendo con questa espressione sia i gruppi parlamentari che le componenti politiche presenti nel gruppo misto. I gruppi sono di solito proiezione parlamentare dei partiti politici che si sono presentati alle elezioni. Ogni parlamentare, tranne i senatori a vita, è tenuto ad iscriversi ad un gruppo che, sotto questo profilo, ne coordina l’attività di modo che corrisponda agli indirizzi politici del partito politico corrispondente. Da qui l’esistenza di una disciplina di gruppo che è legittima nella misura in cui il parlamentare è libero di sottoporsi ad essa, così come di sottrarsene, lasciando il gruppo, senza con ciò perdere il seggio (divieto di mandato imperativo). Altre garanzie costituzionali che assistono il parlamentare sono: la insindacabilità per le opinioni espresse ed i voti dati nell’esercizio delle funzionali parlamentari; l’immunità penale per cui il parlamentare può vedere limitata la propria libertà personale, di domicilio e di corrispondenza solo previa autorizzazione della camera di appartenenza, salvo arresto in flagranza di reato o esecuzione di sentenza passata in giudicato; infine il diritto alla indennità parlamentare stabilita per legge.

Come sono organizzate le Camere?
Ciascuna camera è un organo complesso in cui operano diversi soggetti. I principali sono certamente le commissioni parlamentari, che sono il vero motore dell’attività parlamentare, a cominciare da quella legislativa, ed i gruppi parlamentari, che, per restare nella metafora, alimentano quel motore con la loro attività politica. Altri organi parlamentari sono quelli che presiedono all’attività parlamentare: il Presidente, coadiuvato dai membri dell’Ufficio di Presidenza (Vice-presidenti, segretari e questori); la Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari che decide sull’organizzazione dei lavori attraverso il programma ed il calendario; le Giunte che si occupano di argomenti specifici interni (l’interpretazione del regolamento, la verifica delle elezioni, le suddette immunità parlamentari). Infine le commissioni bicamerali, formate in modo paritario da membri di entrambe le camere, le più famose delle quali sono la commissione per l’indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi e la commissione per le questioni regionali, quest’ultima espressamente prevista in Costituzione.

Come avviene la programmazione dei lavori parlamentari?
Le Camere non decidono giorno per giorno ciò su cui devono discutere ma programmano i loro lavori con un certo anticipo. La decisione sui temi da mettere in discussione è ovviamente molto importante sotto il profilo politico perché rappresenta il primo necessario passo perché un determinato provvedimento venga poi approvato. Questo è il motivo per cui, come accennato, la programmazione dei lavori è decisa dalla Conferenza dei capigruppo, in cui cioè i gruppi parlamentari, trami i loro presidenti, possono esprimere le loro valutazioni e indicare le loro priorità. Qualora non si raggiunga una decisione in Conferenza, interviene il Presidente il quale, sulla base delle esigenze espresse, formula un calendario che alla Camera diviene addirittura impegnativo, senza poter essere votato come invece è previsto al Senato.

Come è regolamentata la funzione legislativa delle Camere?
La Costituzione fisse le cinque tappe fondamentali del processo legislativo: iniziativa, esame in Commissione, approvazione da parte dell’Assemblea, promulgazione da parte del Capo dello Stato e pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Questo è il procedimento legislativo di solito seguito, in cui la Commissione ha un ruolo referente rispetto all’Assemblea. La stessa Costituzione però prevede che, salvo alcune materie e la garanzia di rinvio in Assemblea, un progetto di legge possa essere direttamente approvato in Commissione (sede legislativa) oppure che quest’ultima possa redigerne il testo da sottoporre alla sola votazione finale dell’Assemblea.

Come si esprimono l’attività di indirizzo politico e di controllo parlamentare sul Governo?
Dai più sconosciuta, l’attività d’indirizzo delle camere è invece fondamentale, soprattutto per la maggioranza parlamentare che può delineare le linee politiche cui il Governo si deve attenere nella sua azione, specie in determinati settori, come ad esempio la politica estera. Essa si esprime tramite mozioni e risoluzioni, la più importante delle quali è la mozione di fiducia e di sfiducia al Governo. Di contro l’attività di controllo parlamentare sul Governo è appannaggio soprattutto dell’opposizione che tramite essa può ottenere informazioni altrimenti riservati ed esercitare la sua attività di critica politica. Essa si esprime attraverso interrogazioni e interpellanze, talora urgenti. Uno strumento particolare sono le interrogazioni a risposta immediata in diretta televisiva che, almeno nelle intenzioni dovrebbero consentire un rapido ed efficace scambio di battute su argomenti di attualità tra parlamentari e Governo.

Qual è il ruolo del nostro Parlamento nell’Unione europea?
Oggi il diritto dell’Unione europea è sempre più esteso ed importante, prevalendo sulle leggi ordinarie. Per questo motivo è importante che il Parlamento partecipi non solo alla sua attuazione (c.d. fase discendente), quando non immediatamente applicabile, come nel caso delle direttive europee, ma anche alla sua elaborazione (c.d. fase ascendente). Da qui la possibilità per i parlamentari nazionali, tra cui il nostro, di intervenire per esprimere eventualmente la loro opposizione oppure per invocare la propria competenza in materia in base al principio di sussidiarietà.

Quali rilevanti novità sono recentemente intercorse nel sistema politico-istituzionale italiano?
Come detto all’inizio, la trasformazione del nostro sistema da bipolare a tripolare ha trasformato il nostro sistema parlamentare da maggioritario a compromissorio. Inoltre la sempre maggiore prevalenza del Governo sull’attività parlamentare, quale comitato direttivo e non semplicemente esecutivo della maggioranza, in nome del perseguimento degli obiettivi fissati nel programma di governo, si traduce nell’abuso di tutta una serie di strumenti procedurali, magari in sequenza (esempio tipico è la questione di fiducia posta sul maxi-emendamento in sede di conversione di un decreto legge) che comprimono, fino talora a sopprimere del tutto, la dialettica parlamentare. Infine, la possibile futura riduzione del numero dei parlamentari potrebbe avere rilevanti conseguenze sulla organizzazione e sul funzionamento delle camere, costringendo ad una urgente revisione dei loro regolamenti.

Salvatore Curreri è professore in Istituzioni di Diritto pubblico alla Libera Università degli Studi di Enna “Kore”. È autore di numerose pubblica­zioni in tema di diritto parlamentare, forma di governo, sistemi elettorali e rap­presentanza politica, anche di taglio comparato. Collabora con diverse testate giornalistiche e blog, tra i quali Diritto costituzionale. Rivista quadrimestrale e laCostituzione.info, dei cui comitati di redazione fa parte. Tra le pubblicazio­ni recenti si segnalano i due manuali Lezioni sui diritti fondamentali (2018) e, con A. Mannino, Diritto parlamentare (2019).

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