Professor Stevanato, Lei è autore del libro Dalla crisi dell’Irpef alla flat tax. Prospettive per una riforma dell’imposta sul reddito, pubblicato per i tipi del Mulino: come si manifesta la crisi dell’imposta generale sul reddito?
Dalla crisi dell'Irpef alla flat tax. Prospettive per una riforma dell'imposta sul reddito Dario StevanatoSi tratta di una crisi dei fondamenti giuridici ed economici dell’imposta, più che del gettito: il prelievo fiscale sui redditi degli italiani, al netto della microevasione di massa degli autonomi, è particolarmente gravoso, ma quel che è peggio è che il carico fiscale è mal distribuito. La pressione tributaria è molto elevata su lavoratori dipendente e pensionati, nonché sugli autonomi (professionisti e imprenditori) che non evadono.
Al contrario, i redditi correnti del capitale immobiliare e finanziario, come pure i plusvalori realizzati vendendo azioni, fabbricati o terreni sono soggetti a miti regimi sostitutivi, alle cosiddette “cedolari secche”, o possono essere “affrancati” pagando imposte poco più che simboliche. La crisi dell’Irpef deriva dunque in primo luogo dall’erosione del perimetro della progressività e dalla perdita dei tratti di generalità dell’imposta, che si è trasformata in un tributo speciale sostanzialmente confinato ai soli redditi di lavoro e pensione, contravvenendo alle logiche che ne avevano ispirato l’introduzione.
Come osservato da uno storico della tassazione, a commento della transizione tra le imposte ottocentesche e l’imposta personale progressiva, “se si voleva introdurre il concetto di progressività, non si poteva assolutamente evitare di tener conto del reddito globale. Agire in modo diverso avrebbe significato rischiare di sovratassare il contribuente il cui reddito aveva un’unica fonte a vantaggio di quello i cui introiti avevano origini diversificate: la stessa persona poteva, infatti, essere proprietario terriero, padrone di un portafogli di valori mobiliari e membro di consigli d’amministrazione ben remunerati” (G. Ardant, Storia della finanza, Roma, 1981, p. 258). Purtroppo, la legge italiana contravviene proprio a questo postulato, giacché le aliquote progressive non si applicano al reddito globale, ma soltanto a un suo sottoinsieme, sempre più circoscritto.
Ma non è tutto: l’Irpef progressiva non riesce a differenziare adeguatamente i redditi medio-bassi rispetto a quello elevati. Di fatto, da 28 mila euro fino all’infinito l’aliquota marginale resta sostanzialmente la stessa, e si tratta di un’aliquota molto alta, attorno al 40 per cento. In un certo senso si può dire che, paradossalmente, la “flat tax” esiste già, ha un’aliquota molto alta e penalizza la classe lavoratrice.

Quali conseguenze ha prodotto la moltiplicazione dei regimi sostitutivi?
La più evidente è la violazione del principio di equità orizzontale, secondo cui redditi dello stesso ammontare dovrebbero essere assoggettati a un analogo carico impositivo. Si tratta se vogliamo di una proiezione del principio di uguaglianza tributaria, di una congiunta applicazione degli artt. 3 e 53 della Costituzione: a parità di reddito, uguale tassazione.
Ma questo principio fondamentale è sistematicamente disatteso dai tanti regimi sostitutivi: ogni reddito finisce per avere la propria aliquota, dettata da imperscrutabili scelte discrezionali del legislatore. Per fare qualche esempio, non vi è alcuna ragione logica per cui un interesse obbligazionario debba scontare il 26 per cento, un canone di locazione immobiliare il 10 o il 21 per cento a seconda del tipo di contratto, un lavoratore autonomo “minimo” il 5 per cento, e un agricoltore debba essere esentato. Si tratta di aliquote frutto di improvvisazione normativa e di carenze progettuali. È una fiscalità à la carte, in cui ogni categoria è riuscita a ritagliarsi un regime di favore, o si è trovata avvantaggiata, per pura sorte, dalle stravaganti scelte del legislatore.

Quali distorsioni e ingiustizie produce la progressività selettiva?
Anzitutto, come detto, la clamorosa violazione dei postulati dell’imposta personale progressiva, che doveva applicarsi al reddito globale del contribuente: i regimi sostitutivi comportano che importanti categorie di reddito, come quelli di fonte immobiliare o finanziaria, sfuggano legalmente all’applicazione dell’Irpef progressiva. Nella misura in cui vengono percepiti da contribuenti con redditi elevati, vi è dunque un evidente vantaggio posto che i proventi tassati in via sostitutiva non si cumulano con quelli assoggettati alle aliquote progressive. Questo effetto distorsivo era stato notato da tempo, ad esempio dal Prof. Cosciani con riferimento ai redditi fondiari, determinati catastalmente: nella misura in cui un certo reddito è determinato per ammontare inferiore a quello effettivo, il vantaggio per il contribuente può amplificarsi. Qualcosa di analogo si verifica con i regimi sostitutivi. Un reddito tassato alla fonte in via definitiva, ad esempio, non solo gode di un’aliquota di favore: non sommandosi ai restanti redditi del contribuente, impedisce anche che gli stessi vengano assoggettati alle aliquote previste per uno scaglione più elevato.
Una progressività selettiva rende inoltre più difficile differenziare adeguatamente la tassazione sui redditi bassi e su quelli elevati: più si alzano le aliquote su questi ultimi, più aumenta la distanza rispetto ai redditi tassati in via sostitutiva. Il mancato rispetto dell’equità orizzontale rende insomma impossibile, a cascata, anche l’equità verticale. Si torna in effetti al punto di partenza sopra evidenziato: se si vuole applicare il concetto di progressività, occorre applicarlo al reddito globale del contribuente; altrimenti si determinano ingiustificate disparità di trattamento e distorsioni.

Quali vantaggi offrirebbe un sistema basato su una Flat tax?
Un tributo ad aliquota proporzionale con esenzione dei redditi di sussistenza (flat tax), rispetto all’attuale sistema farraginoso di tassazione dei redditi, arrecherebbe un miglioramento non solo sul piano dell’efficienza e della semplificazione – su questo nella letteratura internazionale sembra esserci un certo consenso – ma anche, contrariamente alle apparenze, sul piano dell’equità. Se una vera progressività applicata al reddito globale è forse preferibile a una flat tax, per la maggiore flessibilità di utilizzo di aliquote graduate in base ai diversi ammontari di reddito onde ottenere una più accentuata progressività del prelievo, una flat tax è invece preferibile all’attuale progressività selettiva, che discrimina i redditi di lavoro rispetto a quelli fondati sul capitale, e non riesce a differenziare i redditi elevati da quelli medio-bassi: l’Irpef, come qualcuno ha fatto notare, è di fatto progressiva sui redditi bassi e medi, e proporzionale su quelli elevati.
Insommma, la flat tax non sarà il migliore dei sistemi possibili (del resto questo vale per qualsiasi modello impositivo, la cui ottimalità dipende dal contesto), ma rappresenta un second best: se non è possibile attuare una imposta progressiva sul reddito globale, come la storia delle leggi fiscali italiane degli ultimi 50 anni insegna, allora è meglio abbandonare l’ipocrita e distorsiva imposta speciale progressiva sul lavoro, a favore di un’aliquota unica applicata al reddito globale del contribuente, con esenzione del minimo vitale.

Cosa prevede l’esenzione universale del basic income?
I deputati dell’Assemblea costituente avevano ben presente quest’esigenza: esentare dalla tassazione i redditi minimi, appena sufficienti a garantire l’esistenza della persona e della sua famiglia. Si tratta del resto di un principio che ha trovato costante teorizzazione e applicazione nelle diverse epoche storiche; se ti toglie all’individuo, attraverso l’imposta, il necessario per vivere, lo Stato dovrebbe poi paradossalmente provvedere sussidiandolo.
L’esenzione del minimo vitale fu alla base della formula della “capacità contributiva”, inserita nell’art. 53 della Costituzione: tutti devono concorrere alle spese pubbliche in base alla loro capacità contributiva, che inizia a sussistere soltanto oltrepassata la soglia del minimo vitale. Purtroppo, questa prescrizione è stata attuata solo in parte: nell’ambito dell’Irpef, soltanto alcune tipologie di reddito godono di una esenzione al minimo attuata attraverso detrazioni d’imposta (lavoro dipendente, pensione), mentre altre ne beneficiano in modo parziale (lavoro autonomo) o non ne beneficiano affatto (redditi di impresa, di capitale, fondiari, etc.). Nell’orizzonte progettuale della flat tax, al contrario, la fascia esente riguarderebbe tutti i contribuenti, data l’omnicomprensività della base imponibile.
Ciò detto, l’esenzione riguarda l’imposta, che non deve intaccare il minimo vitale, mentre l’eventuale integrazione dei redditi al minimo, attraverso sussidi, attiene a rigore al lato della spesa pubblica. Nel modello “welfarista” di flat tax, tuttavia, il minimo vitale costituisce al tempo stesso la soglia oltre la quale si inizia a pagare l’imposta, e sotto la quale si riceve un sussidio: nella forma dell’imposta negativa, lo Stato eroga un sussidio pari a una percentuale della differenza tra il reddito del soggetto e la soglia del minimo vitale; nel dibattito più recente, ispirato al cosiddetto “reddito di cittadinanza” (reddito minimo), si teorizza invece che lo Stato debba farsi carico di integrare tutta la differenza.

Come si concilia la pregiudiziale costituzionale della progressività con un’imposta ad aliquota piatta?
È presto detto: la Costituzione, all’art. 53 secondo comma, richiede che il sistema tributario sia informato a “criteri” di progressività. Da ciò derivano che la progressività deve riguardare non già ogni singola imposta, bensì il sistema tributario nel suo complesso. Dunque si tratta di una prescrizione la cui attuazione non è facile da verificare in concreto, e che può comunque dirsi soddisfatta anche da una blanda progressività, cioè di fatto da ogni sistema non regressivo. I costituenti volevano proprio che il sistema che avevano di fronte, connotato dalla preponderanza delle imposte indirette, per loro natura dagli effetti regressivi, fosse ribilanciato. E l’Irpef bene o male riesce a farlo, trattandosi di un’imposta progressiva sulle più importanti categorie di reddito (lavoro, pensioni) il cui gettito è preponderante rispetto a quello delle altre entrate tributarie.
La seconda indicazione è che il legislatore non è vincolato a introdurre o mantenere imposte ad aliquote graduate, dovendo ispirarsi a generici “criteri” di progressività: e come noto la progressività può essere ottenuta anche con imposte ad aliquota unica connotate da esenzioni e/o deduzioni per i redditi di minore ammontare (progressività “per deduzione” o “per detrazione”). La flat tax attuerebbe appunto una progressività per deduzione, compatibile in astratto col dettato costituzionale: ciò detto, gli effetti concreti, in termini di progressività del prelievo, dipendono dalla fissazione dei parametri fondamentali di un tributo del genere, ovvero l’aliquota, la fascia esente ed eventuali altre deduzioni legate alla situazione personale o familiare del contribuente. Se questi parametri  vengono fissati ad un livello sufficientemente elevato, anche una flat tax riesce ad attuare una progressione nel prelievo  in grado di soddisfare la prescrizione costituzionale. Non sta scritto da nessuna parte, del resto, che il sistema debba avere un certo tasso minimo di progressività, né che il livello di progressività esistente in un dato momento storico debba essere per forza mantenuto: queste sono scelte politiche, insindacabili dalla Corte Costituzionale.
In ogni caso, come già osservato, nell’attuale Irpef la progressività è selettiva, colpisce soprattutto i redditi medio-bassi, e penalizza il lavoro: una flat tax ben congegnata, a maggior ragione se accompagnata a un’imposta negativa e/o a una integrazione dei redditi al minimo, migliorerebbe verosimilmente la situazione attuale, grazie a una progressività più lineare, percepibile, e di tipo universale.

Dario Stevanato è professore ordinario di Diritto tributario all’Università di Trieste