Caratteristica peculiare dello sviluppo delle relazioni internazionali in Occidente dal tempo della creazione degli Stati nazionali è stata la costante tensione tra politica di potenza e semantica del diritto. Gli Stati perseguivano i loro interessi con spregiudicata determinazione, rispecchiando una percezione fortemente improntata al realismo geopolitico. Ma allo stesso tempo si avvalevano del diritto, così come ereditato dalla tradizione romanistica e giusnaturalistica, per conferire prevedibilità e riconoscibilità alle loro transazioni nonché legittimità alle rispettive rivendicazioni. Nulla di questo genere si riscontra in altri scacchieri geografici, come l’Asia ad esempio, dove si riscontrano relazioni internazionali anche molto intense ma nessun intento di attribuire loro un significato giuridico. Oltre alla predisposizione culturale europea ad interpretare in forma giuridica la sfera delle relazioni interstatali ha giocato anche la presenza di un teatro di soggetti internazionali molto competitivo, rappresentato dagli Stati nazionali piuttosto che dagli statici imperi asiatici. La conflittualità innescata dall’espansione capitalistica e imperiale ha fatto il resto. 
Per quale ragione il Suo itinerario origina dal Congresso di Vienna?
La cesura della “sovranità vestfaliana” del 1648 da cui partirebbe il cammino della modernità è stata molto esagerata: In realtà alla fine della Guerra dei Trenta Anni l’orizzonte era ancora quello del Sacro Romano Impero e i suoi membri, che intendevano beneficiare dell’appartenenza a quella istituzione, godevano ancora di una “semi-sovranità”. Se svolta vi è, questa va ricercata piuttosto nella Guerra dei Sette Anni (1756-1763), il primo grande conflitto globale, che segna una fase di scontro senza precedenti per la ricerca di un nuovo ordine in uno scenario mondiale. Non è un caso che la prova di forza prosegua con la Guerra di Indipendenza Americana e con le guerre rivoluzionarie e napoleoniche. È in questo tumultuoso periodo che il diritto internazionale della neutralità diviene un campo centrale di tensione tra gli attori statali senza che si giunga a una sedimentazione degli istituti proprio per la precarietà dei rapporti di forza. Ecco allora che il congresso di Vienna del 1814 rappresenta un momento di capitale importanza in quanto, inaugurando l’era dell’equilibrio sotto egemonia britannica, crea le condizioni perché gli Stati investano con convinzione nel diritto internazionale come trama comune per costruire rapporti stabili ancorché non ingessati. Non dimentichiamo che l’arco di tempo che va dal 1814 al 1914 è contrassegnato da una impressionante prosperità europea, non chiusa a importanti mutamenti quali la grande epopea delle unificazioni nazionali tedesca e italiane. Sennonché i conflitti a cui assistiamo sono tutti rigorosamente limitati, tanto dall’efficacia del Concerto Europeo, quanto dalla fiducia negli istituti della neutralità che garantiscono una limitazione dei conflitti. Vicenda europea certo, ma non solo. Protagonisti sono anche gli USA che fino alla Prima Guerra Mondiale contribuiscono in modo decisivo allo sviluppo di una cultura legalista delle relazioni internazionali. Circa la realtà extraeuropee, va detto che esse sono destinatarie più che protagoniste di questa vicenda. La distinzione tra Stati civili, semicivili e incivili, consegna Africa e Asia nel campo dei soggetti passivi dello sviluppo di un diritto internazionale che li ingloba assegnando loro una parte decisamente subalterna. Il che non ha impedito allo ius gentium di svolgere anche ruoli più nobili, secondo i nostri standard, come quello di concorrere alla messa al bando della tratta degli schiavi o di assicurare una qualche forma di protezione alle minoranze religiose nell’Impero Ottomano. In generale bisognerebbe astenersi di trasformare il campo della storiografia in un’arena per l’esercizio di professioni di politicamente corretto.
Perché si può considerare il patto di Monaco del 1938 come il capolinea della diplomazia continentale?
Gli Accordi di Monaco del 1938 sono stati oggetto di una tenace damnatio memoriae: appeasement ai dittatori! Eppure guardando quell’episodio nella prospettiva di lungo periodo si vede come essi segnino un tentativo, maldestro e illusorio quanto si vuole, per provare a ripristinare un equilibrio continentale dopo che la stagione della sicurezza collettiva inaugurata dalla Società delle Nazioni era definitivamente fallita e il Trattato di Versailles era caduto in totale discredito. La tendenza a ricostruire quella tragica vicenda con il senno di poi ha indotto a sottovalutare la carenza di alternative in una congiuntura nella quale il diritto internazionale era appannato dall’insuccesso del sistema di Ginevra negli anni Trenta nonché dalla indisponibilità delle potenze occidentali – in testa gli USA – a battersi con le armi per preservare i confini e lo spirito di un assetto post bellico nel quale non credeva più nessuno.
Quali fasi hanno contraddistinto le vicende europee del periodo da Lei analizzato?
Le fasi che hanno contraddistinto lo sviluppo delle relazioni e del diritto internazionale dal 1814 al 1938 sono quattro: equilibrio, deterrenza ( la corsa agli armamenti dal 1890 al 1914), sicurezza collettiva ( dopo il 1919), e di nuovo equilibrio (1936-1938). Diverso il percorso dottrinale del diritto internazionale che invece passa dal diritto naturale al positivismo per poi entrare, a partire dagli anni Venti, in una fase di vivace competizione di paradigmi, ancorché quello positivista rimanesse quello dominante nelle cancellerie e nella Corte permanente di giustizia. Storici del diritto e studiosi del diritto internazionale, che abitualmente incorrono e indulgono nel riduzionismo metodologico di appiattire la storia del diritto internazionale a una sequela di dibattiti dottrinali, commettono sistematicamente l’errore di sopravvalutare le voci scientifiche e di trascurare il quadro geopolitico e le altre fonti di produzione del diritto. Il risultato è quello di esaltare le voci alternative al positivismo (Kelsen, Lauterpacht etc.) quando la loro incidenza pratica è stata men che modesta nell’arco di tempo considerato. Per qualche strana ragione il positivismo è visto in una luce molto negativa perché troppo ancorato alla esecrata sovranità statale e non abbastanza ardito nel rivendicare il primato del diritto internazionale. Peccato però che la sovranità non fosse un idolo bensì una realtà molto concreta in quegli anni. Esorcizzarla non è che sia servito a molto per scongiurare le crisi.
Quale ruolo ha rivestito in queste fasi il diritto internazionale?
Come ho detto, tratto distintivo del percorso occidentale delle relazioni internazionali è proprio l’importanza attribuita al diritto. Che a partire dalla seconda metà dell’Ottocento conosce una fioritura senza precedenti, tanto nelle università quanto nella prassi: si pensi all’arbitrato, alle Convenzioni dell’Aja nonché alle decisioni della Corte Permanente di Giustizia. Certo il diritto non può sostituire la diplomazia ma semmai aiutarla, soprattutto quando benefici – fattore importantissimo – del sostegno dell’opinione pubblica, presidio che è stato presente a più riprese nel nostro itinerario. Né tantomeno si può essere troppo esigenti sulle performances del diritto internazionale in un conflitto come quello mondiale del 1914 che sostanzialmente disintegra gli istituti della neutralità e mette a dura prova la distinzione classica tra civili e militari. L’importante è tenere presente che l’effettività del diritto internazionale va rapportata al contesto e alle circostanze senza essere oltremodo esigenti. Di sicuro il diritto internazionale ha patito parecchio nel corso del Primo Conflitto Mondiale, eppure non è stato del tutto obliterato. Quanto agli anni Trenta, era difficile che il relativo successo della Società delle Nazioni e degli accordi che vi ruotano intorno (come quello di Locarno del 1925) potesse perpetuarsi al cospetto di un deciso revisionismo da parte di Germania, Italia e Giappone. Il diritto per potere funzionare ha bisogno di un certo grado di stabilità delle relazioni internazionali, di un baricentro, che in quegli anni la diplomazia stentava a individuare. Basti pensare che prima dell’avvento del nazismo, la Corte Permanente di Giustizia sbarrava la strada a una unione doganale austro-tedesca, su pressione degli ex alleati, quando pochi anni dopo gli stessi non avrebbero battuto ciglio di fronte alla brutale annessione. Insomma: in tanto il diritto svolge il suo ruolo in quanto il quadro di riferimento sia un minimo stabile. La natura ha orrore del vuoto e questo nelle relazioni internazionali non può essere colmato dal diritto.
Quale futuro per il diritto internazionale?
Colpisce che il consigliere per la sicurezza nazionale USA John Bolton si sia scagliato pubblicamente tanto contro il diritto internazionale quanto contro l’ONU. Mi pare che siamo entrati di nuovo in una fase di turbolenza geopolitica che non è troppo propizia ad asserzioni troppo ambiziose per il diritto internazionale. Del resto anche la costruzione europea risente di questa congiuntura, con l’aggravante che la dottrina giuridica ha fatto del suo meglio per presentare Bruxelles come il centro di un destino manifesto ineluttabile, schernendo la sovranità a beneficio di un lessico tutto costituzionale. Ora il senso del percorso intrapreso in “da Vienna e Monaco” è anche quello di segnalare come il 1957, i Trattati di Roma, siano stati un ancora di salvezza per gli Stati europei usciti a brandelli dalla guerra, senza un punto di riferimento intellettuale dopo il naufragio dell’ultimo tentativo di ricostruire un equilibrio continentale. Ma non si rende una grande servizio alla causa europea forzando la mano attraverso una giuridificazione integrale di una dialettica – appunto quella tra diritto e diplomazia – che non può essere schiacciata sul solo polo del diritto senza mettere a repentaglio la sua stessa credibilità.
Stefano Mannoni è ordinario di Storia del diritto medievale e moderno alla Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Firenze. Sulla storia del diritto internazionale ha pubblicato nel 1999 Potenza e ragione. La scienza del diritto internazionale nella crisi dell’equilibrio europeo per Giuffré. I suoi interessi sono rappresentati dalla storia del diritto pubblico interno e internazionale per coltivare i quali ha studiato a Parigi, Oxford e Berkeley.
