“Corso di diritto parlamentare” di Luigi Gianniti e Nicola Lupo

Corso di diritto parlamentare, Luigi Gianniti, Nicola LupoCorso di diritto parlamentare
di Luigi Gianniti e Nicola Lupo
il Mulino

«Con il termine «diritto parlamentare» si fa tradizionalmente riferimento al complesso di norme che disciplinano: a) l’organizzazione interna delle Camere; b) l’esercizio delle loro funzioni; e c) i rapporti con altri organi (costituzionali e di rilevanza costituzionale), istituzioni e soggetti terzi. La definizione, pur risalendo sostanzialmente a quella proposta da Vincenzo Miceli, nel 1910, può ritenersi tuttora valida; con la consueta avvertenza, comune invero a tutte le materie giuridiche, che la medesima dizione si impiega altresì per identificare la disciplina – nata quasi esclusivamente con fini pratici, ma in Italia consolidatasi anche in ambito accademico a partire dalla seconda metà del Novecento – che quel complesso di norme si propone di studiare. La denominazione «diritto parlamentare» è sicuramente quella più consolidata, specie nella tradizione giuridica continentale. Non mancano, peraltro, denominazioni simili, che includono almeno in parte le stesse norme.

Si parla spesso, ad esempio, di «procedura parlamentare», mettendo così in rilievo come larga parte di queste norme riguardi i procedimenti attraverso cui le Camere normalmente esercitano le proprie funzioni. Benché quelle procedurali siano le norme quantitativamente più rilevanti della disciplina in questione, esse non la esauriscono: in primo luogo, perché vi è anche una dimensione organizzativa, evidenziata nella definizione appena proposta; in secondo luogo, perché – analogamente al percorso che, nel Novecento, sono andate compiendo le discipline relative al processo civile e penale e, ancor più recentemente, quelle relative al processo amministrativo e costituzionale – il riferimento alla sola procedura tende inevitabilmente a privilegiare il carattere descrittivo delle norme, a danno di quello prescrittivo, e comunque a oscurare l’ancoraggio a principi di ordine più generale.

Un discorso in un certo senso opposto deve farsi, invece, per denominazioni quali «diritto delle assemblee elettive» o «diritto delle assemblee rappresentative» o «diritto delle assemblee politiche»: esse appaiono evidentemente più comprensive rispetto a quella di «diritto parlamentare», in quanto includono lo studio di altri organi elettivi o rappresentativi, posti a livello subnazionale (dai Consigli circoscrizionali fino a quelli regionali), o a livello sovranazionale e internazionale (fino, perciò, alle assemblee delle organizzazioni internazionali, ove abbiano carattere elettivo o comunque rappresentativo). Queste locuzioni presentano peraltro il vantaggio di valorizzare la natura elettivo-rappresentativa degli organi oggetto di studio e, soprattutto, di evidenziare un elemento che del resto si ricava piuttosto agevolmente anche dalla definizione che si è prima proposta (sub c): ossia che le leggi elettorali (e la relativa legislazione di contorno) sono da intendersi parte del diritto parlamentare, visto che è appunto con tali leggi – la cui importanza è evidente, almeno per il lettore italiano – che si disciplina il rapporto tra il Parlamento e il corpo elettorale.

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L’estensione può ovviamente proseguire, fino a scolorare in una «procedura degli organi collegiali» che ha una certa fortuna, pur senza alcuna dignità accademica, nei Paesi anglosassoni, ove esistono manuali (costantemente aggiornati) che raccolgono le regole ritenute utilizzabili a mo’ di guida delle procedure da seguirsi in qualsiasi assemblea deliberativa (i più usati sono il Mason’s Manual of Legislative Procedure, edito dal 1935 e curato dalla Conferenza nazionale dei Parlamenti degli Stati membri degli USA; e il Robert’s Rules of Order, la cui prima edizione risale al 1876). Qui, però, al di là dell’eterogeneità degli organi collegiali cui si fa riferimento, è la dimensione prescrittiva a diventare labile, trattandosi, in sostanza, di forme di regolamentazione a carattere generalissimo e residuale, alle quali i componenti di tali organi collegiali possono decidere di fare di volta in volta ricorso, non essendovi però in alcun modo giuridicamente obbligati. Il diritto parlamentare, benché abbia alle sue radici anche fenomeni di autoregolamentazione di questo tipo (che talora si riaffacciano in alcuni istituti), sembra però chiaramente differenziabile rispetto a essi. E ciò sia nell’esperienza statunitense, come mostra il Manual of Parliamentary Practice Composed for the Use of the Senate of the United States, redatto da uno dei padri della Costituzione americana, Thomas Jefferson, nel 1801; sia, ancor più marcatamente, nelle vicende continentali, a partire da quella francese, le quali si fondano sulla traduzione del manuale di Jefferson e, ancor prima, su quella di un libretto predisposto dal filosofo inglese Jeremy Bentham in vista della convocazione degli Stati generali nella Francia del 1789 (poi uscito anche in italiano, con il titolo La tattica parlamentare, in occasione della tornata costituzionale del 1848; e che in effetti costituì, da allora in poi, un vero e proprio book of authority). Del resto, come si usa spesso ricordare, la stessa rivoluzione francese trae origine da una questione che può dirsi di diritto parlamentare: relativa alle modalità (per «stati» o per «teste») con cui votare in seno agli Stati generali.

Nell’ordinamento italiano, la nozione di «diritto parlamentare» può perciò a buon titolo essere utilizzata per riferirsi alle regole che si applicano nelle due Camere in cui si articola il Parlamento repubblicano. Tanto più alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale che ha ritenuto la dizione Parlamento non estensibile ai Consigli regionali, sulla base di due argomenti: per un verso, in quanto «il nomen Parlamento non ha un valore puramente lessicale, ma possiede anche una valenza qualificativa, connotando, con l’organo, la posizione esclusiva che esso occupa nell’organizzazione costituzionale»; per altro verso, perché «solo il Parlamento è sede della rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost.), la quale imprime alle sue funzioni una caratterizzazione tipica e infungibile» (così Corte cost. n. 106 del 2002).

Proprio facendo leva sulla denominazione ufficiale del Parlamento europeo – invalsa, come è noto, prima per prassi, a partire dal 1962, e poi adottata nei trattati comunitari solo con l’Atto unico europeo, sottoscritto nel 1986, ossia ben sette anni dopo la prima elezione diretta di tale organo, avvenuta nel 1979 – si può ormai a pieno titolo parlare anche di un «diritto parlamentare dell’Unione Europea». Tanto più dopo che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha ritenuto il Parlamento europeo idoneo a essere qualificato come corps législatif o legislature ai sensi dell’art. 3 del protocollo n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950: affermando che tale organo, pur non essendo ancora dotato di pieni poteri legislativi, costituisce, oggi, il principale strumento di controllo democratico e di responsabilità politica nel sistema comunitario (Matthews vs. United Kingdom del 18 febbraio 1999).»

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