“Carbon pricing. La nuova fiscalità europea e i cambiamenti climatici” di Alberto Majocchi

Prof. Alberto Majocchi, Lei è autore del libro Carbon pricing. La nuova fiscalità europea e i cambiamenti climatici edito dal Mulino: quale rinnovamento della struttura di finanza pubblica nell’Unione europea è necessario?
La scelta di una struttura rinnovata per il finanziamento del bilancio dell’Unione è complicata dalla difficile fase di transizione che sta attraversando l’economia europea, che influenza in larga misura la possibilità di individuare nuove risorse fiscali. In termini generali, va ricordato che i principali elementi della struttura dei sistemi fiscali nei diversi paesi dell’Unione europea, che hanno raccolto globalmente nel 2018 il 51,7% del Pil, sono: a) tassazione del reddito, che fornisce un entrate pari al 17,1% del Pil, principalmente attraverso la ritenuta alla fonte sui redditi da lavoro; b) imposte sui consumi, le cui entrate sono pari al 13,2% del Pil, principalmente attraverso il gettito dell’Iva e delle accise; c) contributi sociali, che rappresentano il 15,8% del Pil.

Ora, in primo luogo, gli sviluppi tecnologici, e le corrispondenti modifiche alla struttura dell’economia europea cui hanno dato origine, implicano necessariamente che, per quanto riguarda la struttura fiscale, siano necessarie anche importanti innovazioni nella progettazione dei principali strumenti di prelievo. Il primo fattore di cambiamento che deve essere considerato è la progressiva riduzione dell’occupazione nel settore industriale, la cui quota si è ridotta al 24% del totale. Questo cambiamento avrà un impatto rilevante non solo sulle entrate derivanti dall’imposta personale sul reddito – che dipendono in gran parte dalla ritenuta alla fonte riscossa dalle imprese sui salari dei lavoratori -, ma anche dai contributi sociali versati dalle imprese, calcolati sul totale dei ruoli paga.

Il secondo fattore è rappresentato dal problema ambientale. A causa del processo di globalizzazione, il mondo ha raggiunto i limiti delle risorse naturali disponibili. L’equilibrio ecologico è stato possibile in passato in quanto gran parte della popolazione mondiale accettava, dato il livello di povertà prevalente nei rispettivi paesi, un modello di consumo che era molto più contenuto rispetto al consumo opulento dei paesi ricchi. Ma, a seguito della delocalizzazione dei processi produttivi, resa economicamente conveniente dagli sviluppi tecnologici, in particolare per quanto riguarda le tecnologie dell’informazione, della comunicazione e dei trasporti, il tasso di crescita dei paesi industrialmente emergenti è fortemente aumentato e, parallelamente, è cresciuta la pressione sulle risorse naturali determinata da livelli di consumo sempre più elevati. Questi problemi di deterioramento della qualità dell’ambiente e della disponibilità di risorse naturali dovrebbero essere contrastati da misure che richiedono forti investimenti, se si vuole mantenere un’elevata qualità della vita, garantendo allo stesso tempo un adeguato approvvigionamento di risorse naturali per le generazioni future.

Il terzo fattore da considerare riguarda l’enorme sviluppo del settore finanziario rispetto all’economia reale. Questo sviluppo è stato in gran parte determinato dal processo di liberalizzazione dei movimenti di capitali e, in particolare, dalla deregolamentazione dei mercati finanziari, che ha contribuito in modo significativo alla creazione della bolla finanziaria che, una volta scoppiata, ha causato l’inizio della crisi finanziaria con il fallimento di Lehman Brothers il 15 settembre 2008.

È a partire da una valutazione di questo insieme di fattori che si deve cercare di definire un quadro di rinnovamento della struttura di finanza pubblica nell’Unione europea, che possa essere realizzato mettendo in atto un piano graduale di riforme relative in primo luogo al bilancio dell’Unione, che siano compatibili non solo con gli obiettivi di policy che l’Unione stessa si propone, ma altresì con l’equilibrio fiscale degli Stati membri.

Come potrebbe articolarsi un piano graduale di riforma?
La riforma della struttura di finanziamento del bilancio europeo dovrà procedere naturalmente con la necessaria gradualità, sottoposta a una serie di vincoli. Si tratta in effetti di garantire la produzione dei nuovi beni pubblici europei richiesti dai problemi della sicurezza interna e esterna, dall’evoluzione dell’economia globale e dalla rivoluzione tecnologica in atto, dalla transizione ecologica verso un’economia sostenibile, ma assicurando al contempo la disponibilità delle risorse necessarie per l’equilibrio dei bilanci degli Stati membri dell’Unione e rispettando la clausola dell’invarianza – e, al limite, della riduzione – della pressione fiscale complessiva (Unione e Stati membri).

Nella prima tappa del piano di riforma, stante il carattere di urgenza che presenta il problema dei cambiamenti climatici, un prelievo che sembra per sua natura destinato a finanziare il bilancio europeo è la fissazione di un prezzo sul carbonio, indispensabile da introdurre a complemento dell’Emissions Trading System (ETS) per il controllo delle emissioni di anidride. Il prelievo deve infatti essere necessariamente costruito sulla base di uno schema comune per evitare distorsioni nel mercato europeo dell’energia, anche se è pensabile una ripartizione del gettito fra il livello europeo e il livello nazionale, per consentire agli Stati membri di evitare un impatto regressivo del carbon pricing attraverso adeguate riduzioni fiscali a favore delle famiglie più povere nel quadro dell’imposizione sul reddito.

Il carbon pricing dovrebbe essere accompagnato dall’introduzione di un diritto compensativo alla frontiera che gravi sulle importazioni di prodotti importati nell’Unione da paesi che non impongono un prezzo sul carbonio per garantire, nel rispetto delle regole della WTO, la competitività delle imprese europee e, al contempo, evitare fenomeni di carbon leakages. Questa scelta è fondamentale per favorire la praticabilità politica della proposta in quanto uno schema di Border Tax Adjustment garantisce che non si manifestino distorsioni di origine fiscale a danno delle produzioni europee.

Il punto di partenza per una riforma dell’imposta sul reddito delle società può essere identificato in un’armonizzazione della base imponibile e dalla definizione di un livello minimo di tassazione, per evitare il fenomeno della concorrenza fiscale che influisce negativamente sull’efficienza dei mercati. Una volta raggiunto questo primo risultato, sarebbe possibile prevedere l’attribuzione di una parte delle entrate al bilancio dell’Unione, finalizzata allo sviluppo di una politica industriale europea. In effetti, nella prospettiva di una riforma di medio periodo della struttura di finanziamento del bilancio europeo, l’attribuzione di nuove fonti di entrata deve essere sempre collegata a un obiettivo di politica europea, che non può essere più realizzato con efficacia a livello nazionale.

La necessità di prevedere l’introduzione di una tassa digitale è emersa recentemente nel dibattito politico. Secondo i principi fiscali a livello internazionale, il requisito essenziale per tassare le imprese non residenti è il principio di stabile organizzazione. Ma, con l’esplosione dell’economia digitale e i processi paralleli di dematerializzazione dell’attività economica, la produzione può aver luogo in qualsiasi località, anche lontano dai mercati di consumo, e la tassazione può essere evitata in assenza di un’organizzazione permanente. Per scoraggiare l’elusione, e le distorsioni conseguenti rispetto all’efficienza dei mercati, sembra ragionevole valutare l’introduzione a livello europeo di una ritenuta alla fonte sul fatturato delle transazioni digitali o di un’imposta specifica sul consumo di beni digitali. In ogni caso, le soluzioni di cooperazione e un coordinamento a livello continentale sembrano essere certamente preferibili, per garantire efficienza ed equità.

Nell’ambito dell’imposizione sul reddito delle persone fisiche, e con riferimento al finanziamento del bilancio europeo, potrebbe essere considerata l’ipotesi di riformare la c.d. quarta risorsa, sostituendo i contributi nazionali –- che rappresentano oggi la principale fonte di finanziamento del bilancio europeo, con l’obiettivo di garantire una proporzionalità tra il livello del Pil di ciascuno Stato membro e la quantità di risorse versate al bilancio dell’UE – con una sovrattassa sulle imposte sul reddito nazionali, da versare direttamente al bilancio dell’Unione, mantenendo invariata la struttura fiscale di ciascun paese. L’opacità dell’attuale sistema di finanziamento del bilancio potrebbe quindi essere sanata, con un’imposta più trasparente, che favorirebbe una maggiore consapevolezza da parte dei cittadini sui costi reali delle politiche dell’Unione.

Quale modello di tassazione dei prodotti energetici è necessario adottare?
Imporre un prezzo sul carbonio può essere considerato lo strumento migliore al fine di getting prices right, correggendo l’esternalità negativa legata all’inquinamento generato dalle emissioni di anidride carbonica derivanti dalla combustione di combustibili fossili, e frenando quindi l’uso di fonti energetiche inquinanti per favorire il raggiungimento degli obiettivi di Kyoto. Allo stesso tempo, una tassa sul carbonio potrebbe fornire una notevole ammontare di nuove entrate destinate a finanziare le spese che sono essenziali per vincere le sfide che l’Unione

La base imponibile della carbon tax non dovrebbe includere i settori che fanno già parte del sistema ETS, le cui quote saranno progressivamente assegnate attraverso un meccanismo di vendita all’asta – con una graduale abolizione dell’allocazione gratuita delle quote – con entrate supplementari che potrebbero essere attribuite al bilancio dell’UE.

Le principali caratteristiche di una carbon tax introdotta dall’Unione europea potrebbero in sintesi essere le seguenti:

1. il prezzo imposto inizialmente deve essere sufficientemente elevato per dare un segnale al mercato e per promuovere un progressivo cambiamento nella struttura dei consumi e dei metodi di produzione. Questo prezzo, che potrebbe essere fissato inizialmente a €50 per tonnellata di CO₂ emessa, verrà poi gradualmente aumentato fino al livello necessario per avviare l’economia europea sul sentiero di un effettivo contenimento delle emissioni inquinanti (ad esempio, €100 entro cinque anni);
2. nel 2017 le emissioni di CO₂ nei settori non inclusi nel sistema dell’ETS ammontavano a 2,25 miliardi di tonnellate. Il carbon dividend ammonterebbe quindi, inizialmente, a circa 112,5 miliardi di euro. A queste entrate si aggiungerebbero anche i proventi della vendita all’asta dei permessi di emissione. Se per questi permessi venisse fissato un floor price di € 50, dato che le emissioni nell’ambito dell’ETS ammontano a 1,72 miliardi/tCO₂, si avrebbe un gettito ulteriore pari a 86 miliardi, portando così le potenziali entrate complessive a € 198,5 miliardi;
3. infine, il carbon pricing europeo dovrebbe essere accompagnato dall’imposizione di un diritto compensativo alla frontiera (un Border Tax Adjustnment), prelevato sulle importazioni nel territorio dell’Unione di merci provenienti da paesi che non impongano un prezzo sul carbonio, per evitare delocalizzazioni o perdite di competitività per le imprese europee.

Quali ricadute positive potrebbe generare il carbon dividend?
L’imposizione di un prezzo sul carbonio non dovrà essere utilizzata al fine di procurare un gettito addizionale, bensì per avviare una profonda riforma della struttura della finanza pubblica, sia dal lato delle entrate che della spesa, nella direzione di un’economia carbon free e socialmente equa. In sostanza, tutte le entrate dovranno essere riciclate nel sistema economico, attraverso sgravi sul prelievo sulle famiglie a basso reddito o riduzioni dei contributi sociali, per contrastare gli effetti regressivi di un’imposta sull’energia e per combattere le diseguaglianze generate dal processo di globalizzazione e per favorire così le imprese non energivore con una riduzione del costo del lavoro e i lavoratori con un aumento del salario netto (a parità di reddito lordo). D’altro lato, la spesa dovrà essere indirizzata a sostenere la produzione di energia rinnovabile e a garantire la creazione delle infrastrutture necessarie per la produzione e il trasporto delle energie rinnovabili e, in generale, a finanziare gli investimenti necessari per promuovere la transizione ecologica.

Come si articola la proposta del Green Deal della Commissione europea e quali benefici porterebbe?
Il Green Deal, che è stato posto al centro del programma della nuova legislatura dal Presidente della Commissione von der Leyen si propone di raggiungere la neutralità carbonio entro il 2050 e di avviare una profonda ristrutturazione del sistema produttivo e della struttura dei consumi all’interno dell’Unione. Per conseguire questo obiettivo di uno sviluppo europeo sostenibile e socialmente equo, nel quadro di un’economia globalizzata, si dovranno in primo luogo ridurre i consistenti sussidi ai combustibili fossili, ma anche introdurre riduzioni di imposta per le famiglie e le imprese che avviano programmi di efficientamento energetico (riconversione delle strutture edilizie per risparmio energetico, sfruttamento dell’energia solare, utilizzo di mezzi di mobilità sostenibile), sostenere gli investimenti necessari per la creazione di infrastrutture adeguate (trasporti pubblici eco-compatibili e a basso costo, rinnovamento della struttura urbana, rilocalizzazione delle attività produttive al fine di ridurre i costi dei movimenti casa-lavoro), finanziare programmi di ricerca e sviluppo finalizzati a garantire il passaggio dal fossile all’energia rinnovabile in tempi brevi e con costi sopportabili, senza incidere negativamente sui processi di crescita e sul livello di benessere della popolazione.

Il Green Deal, che investirà tutti i livelli di governo a partire dal livello europeo, dovrà sfruttare il carbon dividend non soltanto per fornire nuove risorse al bilancio europeo – in particolare, grazie al gettito del diritto prelevato sulle importazioni, che rappresenta già una risorsa propria –, ma anche per avviare una profonda riforma della struttura della finanza pubblica europea che accompagni le trasformazioni strutturali destinate ad avviare l’economia europea sul sentiero di uno sviluppo sostenibile e di una più forte capacità di competere sul mercato mondiale.

Alberto Majocchi è Professore Emerito di Scienza delle Finanze nell’Università di Pavia. Visiting Professor a Cambridge e a York. Esperto alla Commissione Europea, insegna nell’Università di Leuven. Nel 1995 Consigliere Economico del Ministro dell’Ambiente. Dal 2003 al 2010 Presidente dell’ISAE – Istituto di Studi e Analisi Economica (Roma). Vice-Presidente del Centro Studi sul Federalismo di Torino, è autore di Europe and Africa: a Shared Future (Lang, 2020), European Budget and Sustainable Growth. The Role of the Carbon Tax, (Lang, 2018), Un piano per l’Europa. Sviluppo sostenibile e occupazione (Il Mulino, 2015).