“Brexit. Tra diritto e politica” di Federico Fabbrini

Prof. Federico Fabbrini, Lei è autore del libro Brexit. Tra diritto e politica edito dal Mulino. L’uscita del Regno Unito dall’UE rappresenta un evento epocale e straordinario: quali problemi ne hanno reso irto di difficoltà e ostacoli il cammino?
Brexit. Tra diritto e politica, Federico FabbriniL’uscita del Regno Unito dall’Unione Europea (UE) è un accadimento storico nel processo d’integrazione europea. Dalla sua creazione, nel dopoguerra, l’UE si era sempre espansa, allargandosi a nuovi paesi, e approfondendo le sue competenze. Così, dai Sei paesi fondatori si è passati a 28 stati membri, e l’UE ha acquisito responsabilità in una infinita varietà di politiche. Brexit interrompe però la narrativa di un inesorabile processo di avanzamento verso un’unione sempre più stretta, e mette in luce come il progetto d’integrazione europea sia fragile, e potenzialmente reversibile. La decisione del Regno Unito di lasciare l’UE costituisce quindi un evento straordinario, che impone all’UE di riflettere su sé stessa.

D’altra parte, Brexit ha altresì messo in luce le grandi difficoltà che uno stato membro incontra laddove voglia incamminarsi in un processo di recesso dall’UE. Sebbene il Regno Unito avesse già un piede mezzo fuori dall’UE – per effetto dei numerosi opt-outs di cui godeva da varie politiche comunitarie (quali l’appartenenza all’euro e la partecipazione alla zona di libera circolazione nota come area Schengen) – le peripezie che quel paese ha dovuto affrontare dal voto referendario del giugno 2016, sino all’effettiva uscita dall’UE nel gennaio 2020 hanno mostrato come lasciare l’UE sia tutto tranne che semplice. Ricordiamoci che a causa di Brexit, il Regno Unito – paese tradizionalmente molto stabile – ha vissuto 4 elezioni in 4 anni, con continue crisi di governo, e continue tensioni nei rapporti tra centro e periferia.

In che modo la Brexit si inserisce nel solco delle difficili relazioni che il Regno Unito ha sempre intrattenuto con le istituzioni comunitarie?
Brexit è un processo che viene da lontano, e non si può capire la decisione del Regno Unito di lasciare l’UE se non si contestualizza il referendum del giugno 2016 in una più lunga prospettiva storica. Il Regno Unito non era stato un paese fondatore dell’UE. Anzi inizialmente il Regno Unito aveva addirittura tentato di sabotare i Trattati di Roma del 1957, istitutivi della Comunità Economica Europea. Esso decide di aderire al progetto d’integrazione solamente negli anni ’60, essenzialmente per motivi economici. Tuttavia, l’UE da sempre è stata – almeno per i paesi del continente, devastati da due guerre mondiali e dal dramma del nazionalismo – molto più di un semplice progetto economico. E se la natura politica dell’UE è rimasta per un certo periodo in sordina, essa è divenuta evidente a partire dal Trattato di Maastricht del 1992. Da quel momento in poi, nessuno ha più potuto fraintendere le finalità del progetto d’integrazione. E proprio dal quel momento in poi, il Regno Unito ha iniziato a trovarsi non più a proprio agio nell’UE. Di qui la continua richiesta di opt-outs, che lo esentassero dal partecipare a forme di cooperazione, in materie quali la moneta, la difesa o la cooperazione giudiziaria, che per i britannici erano parte di una sovranità nazionale irrinunciabile. Posto in questa prospettiva, Brexit è il culmine di un lungo processo di allontanamento – e allo stesso tempo l’inizio di un nuovo processo, quello di recesso.

Quali vicende hanno segnato le negoziazioni e l’uscita del Regno Unito dall’UE?
Le negoziazioni sul recesso del Regno Unito dall’UE sono state un processo unico e assai complicato. L’UE ha dimostrato una straordinaria unità, facendo quadrato attorno al suo capo negoziatore Michel Barnier, e identificando sin da subito le sue priorità. In particolare, l’UE ha deciso di dividere le negoziazioni in due fasi – una prima dedicata a discutere i termini della separazione tra le parti, ed una seconda invece dedicata a definire il quadro delle relazioni future tra Regno Unito e UE. Dinnanzi alla compattezza dell’UE, il Regno Unito si è trovato in difficoltà. L’accordo inizialmente raggiunto dal governo di Theresa May, che faceva molte concessioni alle richieste europee, è stato rigettato tre volte dal Parlamento britannico. Il Regno Unito è stato quindi costretto a richiedere per tre volte una posticipazione della data di uscita dall’UE. Crisi politiche ed istituzionali hanno quindi portato alla formazione di un nuovo governo, guidato da Boris Johnson, che ha fatto nuovi compromessi – soprattutto sullo status dell’Irlanda del Nord – così riuscendo a concludere con l’UE un accordo di recesso rivisto. Alla fine, il 31 gennaio 2020 il Regno Unito ha lasciato l’UE, seppure senza effetti immediati, poiché è stato creato un periodo transitorio di 11 mesi, nel quale lo status quo è stato congelato.

Come si articola l’accordo di recesso del Regno Unito dall’UE?
L’Accordo di recesso è un trattato internazionale che definisce nel dettaglio i termini dell’uscita dal Regno Unito dall’UE. Esso porta certezza laddove Brexit ha creato incertezza. In particolare, l’Accordo copre le tre principali priorità identificate dall’UE nelle negoziazioni con il Regno Unito. Primo, esso tutela i diritti dei cittadini europei trasferitisi nel Regno Unito prima di Brexit (e corrispettivamente i diritti dei cittadini britannici trasferitisi nell’UE prima di Brexit) assicurando loro una serie di diritti, analoghi a quelli di cui godevano quando il Regno Unito era uno stato membro, e quando quindi vigeva la libera circolazione delle persone. Secondo, l’Accordo definisce una metodologia per calcolare il conto economico che il Regno Unito deve pagare all’UE in conseguenza del recesso. Terzo – e assolutamente fondamentale – l’Accordo prevede una regolamentazione ad hoc per il problema dell’Irlanda del Nord. In particolare, per prevenire il ritorno di un confine fisico tra la repubblica d’Irlanda (che è stato membro dell’UE) e l’Irlanda del Nord (che è una regione de Regno Unito), l’Accordo di Recesso stabilisce che l’Irlanda del Nord continuerà ad applicare la legislazione europea in materia di mercato interno e diritto doganale. Di fatto quindi l’Accordo crea un confine marittimo all’interno del Regno Unito stesso, tra Irlanda del Nord e Gran Bretagna. Questa soluzione unica, finalizzata ad assicurare il processo di pace iniziato in Irlanda del Nord con gli Accordi del Venerdì Santo del 1998, è coerente con le preferenze della maggioranza della popolazione di quella regione, che nel 2016 aveva votato per restare nell’UE. Tuttavia, la soluzione prevista nell’Accordo di recesso è sottoposta al continuo consenso del Parlamento regionale dell’Irlanda del Nord, che al più tardi nel 2024 dovrà decidere se mantenere questa normativa speciale. C’è da aspettarsi quindi che il tema rimanga sensibile in una regione, come noto, storicamente attraversata da forti tensioni tra comunità cattoliche e protestanti.

In che modo la Brexit è destinata a influire sul futuro di UE e Regno Unito?
Appunto, Brexit potenzialmente ha messo in moto delle potenti dinamiche centrifughe nel Regno Unito. Se l’Accordo di recesso, nel prevedere un regime ad hoc per l’Irlanda del Nord, ha di fatto avvicinato sempre più Belfast a Dublino, le modalità con cui il Regno Unito ha portato avanti le negoziazioni con l’UE, e in ultima analisi i termini del recesso, hanno sempre di più alienato la Scozia. Nel 2014, gli elettori scozzesi avevano a maggioranza votato contro l’indipendenza dal Regno Unito. Ma uno dei motivi di quella decisione era che uscire dal Regno Unito avrebbe voluto uscire dall’UE. Brexit cambia le carte in tavola, e non sorprende pertanto che voci a favore di un secondo referendum sull’indipendenza della Scozia si facciano sempre più forti, e sempre più difficili da resistere per il governo britannico a Londra.

Quanto all’UE, come dicevo all’inizio dell’intervista, Brexit certamente rappresenta uno shock. Infatti, proprio in risposta a Brexit, il Presidente francese Emmanuel Macron ha proposto di istituire una Conferenza sul Futuro dell’Europa, al fine di rilanciare il progetto d’integrazione e rafforzare l’efficacia e la legittimità dell’UE. Tale iniziativa dovrebbe partire a breve ed è benvenuta. Tuttavia, la decisione del Regno Unito di uscire dall’UE ha anche aperto delle possibilità inaspettate per l’UE. Ad esempio, è difficile pensare che uno strumento rivoluzionario come “Next Generation EU” – cioè il fondo per la ripresa di 750 miliardi di euro, che autorizza la Commissione a fare debito comune a nome dei paesi membri per rispondere ai danni socio-economici della pandemia – avrebbe mai potuto essere approvato con il Regno Unito dentro l’UE.

Quale futuro, a Suo avviso, per le relazioni tra Regno Unito e UE?
L’uscita del Regno Unito dall’UE, formalmente avvenuta il 31 gennaio 2020, ha aperto un periodo di transizione, durante il quale le parti hanno negoziato un nuovo quadro delle relazioni future: quest’ultimo, noto come Accordo di commercio e cooperazione è stato raggiunto la vigilia di Natale 2020, ed è entrato in vigore – per ora provvisoriamente – il 1° gennaio 2021. Tale nuovo Accordo riflette le linee quadro che le parti avevano condiviso in una Dichiarazione politica, allegata all’Accordo di recesso, e codificano il desiderio del governo britannico di allontanarsi sempre più dall’UE. Ai sensi del nuovo Accordo finisce la libertà di circolazione delle persone, dei servizi finanziari e della collaborazione nel campo dell’istruzione (il noto programma Erasmus). Tuttavia, se l’Accordo di commercio e cooperazione istituisce un’architettura molto scarna per la future relazioni tra Regno Unito e UE, esso allo stesso tempo apre alla possibilità di future integrazioni ed aggiunte, che irrobustiscano la cooperazione tra le parti anche in altri campi. Insomma, la definizione delle future relazioni tra Regno Unito e UE resta un ‘work in progress’ e chiaramente emerge come Brexit – in quanto processo – sia lungi dall’essere ancora completato.

Federico Fabbrini è professore ordinario di Diritto dell’Unione europea presso la Dublin City University (DCU) in Irlanda e Direttore del Brexit Institute. Tra i suoi libri: Fundamental Rights in Europe (2014), Economic Governance in Europe (2016), Brexit & the Future of the European Union (2020), tutti editi da Oxford University Press e Introduzione al diritto dell’Unione europea (il Mulino, 2018)

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